王于漸：雙重融合——香港深層次矛盾根源 之二 (完)

信報財經新聞 2-5-2012

上周談及過去三十年來香港一些最突出的發展，是社會深層次矛盾關鍵的共同表徵。這包括：通脹與通縮交替、樓價飆升令市民分化為「有樓」和「無樓」、 人口老化、低技能勞動力比重上升、生產力增長緩慢、貧窮蔓延、收入差異。今天說說「福利對沖」，是由內地開放加上香港的福利制度引起的，而這項矛盾正在消 耗香港的資源。

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（編按　筆者上周分述深層次矛盾的九點「病源」，今天續談第十點。）

第十，香港一般商業私營，而且高 度自由市場化。但房屋、教育、醫療、社會服服和本地運輸等項目差不多全部由政府資助，且有不少是直接提供。其中一些資助部門生產力停滯，隨着需求上升，相 當多部門佔用的資源比重水漲船高。這種資助模式不變，政府開支佔經濟的比重將會持續上升，蠶食經濟成長和對外來的抗震力。但一般市民只見庫房盈餘，感覺不 到背後的負債，難以領會這個內在矛盾。

留港為求「福利對沖」

非技術移民佔人口的比重不斷上升，也增加了對資助服務的需求，加劇了上述矛盾。香港社會開放、福利慷慨，造就了不少跨境婚姻。內地開放後，不少港人慶幸親人得以北上成家、生兒育女。但內地家人來港後的福利需求成為另一個社會分化的根源。

一些內地人看中這項吸引力，借香港來進行「福利對沖」（welfare arbitrage）；甚至有肺結核患者蓄意來港犯罪，以求入獄獲得免費的治療。福利成為一些低技能、低生產力的外人爭取居港的動力。

每日只限一百五十名內地單程證人士來港，更令問題雪上加霜。這令大多數跨境家庭長期分隔兩地，短期內或減輕了福利的壓力，但長遠來說適得其反。內地家人最終來港後，往往難以適應生活，社會的擔子更重。

社 會服務需求日增，但受資助部門一般反應較慢，除非獲增加撥款，否則難免抗拒加大服務。政府只好在有限的資源裏挪來挪去。問題十分棘手，要找到具想像力、一 致性、大膽突破的解決之道談何容易。「福利對沖」是內地開放和香港福利優厚的產物。只要福利有加無減，對低技術移民就有誘因。

要制訂長遠而合乎人道的政策，應從根本上反思目前資助服務的政策。單靠單程證上限來應付「福利對沖」既不可取，亦不適宜，而只能是全面人口政策的其中一項措施。政策的主體應該是：吸引高技能移民；投資發展本地教育；甄別福利權……。

過去這三十年，內地農村人口湧到城市工作，但並未造成城市居民排外的問題，因為農民工並不享有城市人的福利。長遠來說，香港解決問題宜早不宜遲。

香港本來只須與全球市場的經濟融合，但後來除了全球市場，還得與內地的經濟融合；突然要「雙重融合」（dual integration），我們調適的方法與速度造成了以上的後果。換言之，香港的深層次矛盾源於與一內（中國內地）一外（外部世界）的雙重融合。

「雙重融合」得大於失

與內地融合在所難免，也是我們應作的選擇。香港向來是開放的經濟和社會，難以隔絕外來的影響。與外部結合是香港經濟與社會的文化，是我們的選擇。既為城市型經濟，自我孤立必定失卻大量經濟和社會機遇，令繁榮褪色。

根據最近公布的2030年「全球趨勢」（Global Trends ）預測，內地目前約有1.6億中產消費者，佔人口12%；到了2030年，比重會增至74%。北上拓展內銷市場有利無害。與全球和內地的雙重融合是香港最佳的選擇，但機遇難免伴隨着挑戰。

要成功地與內地融合視乎多種因素：內地開放之初與港的經濟差距、內地的經濟規模、經濟成長和開放的速度、香港不同制度下不同機構的應變，以及香港領導層駕馭變革和雙重融合的能力。

雙重融合雖然有利，但並非各個階層和行業皆享。有些得益多，有些甚至失利，但肯定總體上得多於失。但既然造成差異，社會應予補救，讓受害者得到一些補償，以免社會分化，抗拒變革，反對雙重融合。若能以前瞻性的政策預先紓緩或延緩融合的痛苦，當然就更好。

1979 年內地開放之初，與香港有巨大的經濟差距。香港經濟與世界掛鈎，由產品、勞動力、資本到貨幣市場，都透過自由港、自由的資本進出、高度流動的人口、以及與 美元的聯繫滙率，完全融入世界經濟。香港的經濟活動與世界市場的需求基本一致，無論價格、勞動力和利率都由世界市場決定。

金融惡果轉予樓價

唯 一明顯例外的是地價、樓價和租金。土地是房地產主要的資源，但供應主要取決於政策和法律——行政上的規條（legal-administrative rules）。由於土地屬政府所有，供應受嚴格的操控，政府的規劃規則、建築條例、租務管制、公營房屋供應，對市場造成了多重的扭曲。與內地重新融合的前 路在港受兩大關鍵左右，一是經濟維持開放，包括堅守聯繫滙率，另一個就是土地資源因規管而扭曲。

激發深層次矛盾的各種因素裏，以管理雙重融 合的方式最為棘手。其中最具爆炸性也最令人費解的是，外來的宏觀和金融震盪透過聯繫滙率轉嫁給樓價。這再加上規劃和建築物規管僵硬、限制土地供應、環境和 保育抗爭、公營房屋計劃凍結大量土地，也就放大了所造成的惡果。但反過來也帶來了前所未有的改善機會。

內地經濟對外基本封閉了三十年後，突然在1979年開放。香港要與其重新融合，自然是一項挑戰。經過長年的封閉，內地即使有所謂的物價、工資、利率和租金，與世界以致香港的水平應有天淵之別。市場一旦開放，重新融合時，無論商業還是非商業，供求都必然存在巨大的失衡。

想來港分娩的內地孕婦即為一例。這項衝擊造成了巨大的破壞力，當局不得不出手紓緩，以免經濟、社會和政治分化。因此，與內地的重新融合只能循序漸進、嚴加管控，且有必要設置各種制度性平台，以紓緩供求失衡。在經濟學上，管控供求失衡也就是引入非市場的秩序。

由於內地經濟規模大，香港所需的調適主要是適應內地的市場需求、支持其繼續融入世界經濟。與內地重新融合的過程中，透過制度創新來管控香港活動和生活各方面的市場失衡，是一個無止境的過程，要不斷創新、不斷改進。這對香港是嶄新的挑戰。

故 長遠來說，與內地完全的融合也就是香港的價格最終與內地看齊；而內地經濟一旦與世界看齊，中港的價格自然也就是世界價格。是為經濟學的「一價規律」。過程 中，內地開放和成長得愈快，香港的反應也愈要相應加快而且得宜，才趕得上重新融合的需要。但眾所周知，內地過去三十年發展迅速，且是人類史上前所未有，香 港所面對的挑戰可想而知。

香港對跟受管控的市場交易並不陌生；上世紀國際上採用《多纖維協議》（MFA）時，香港每年都要按照MFA設立的 制度性平台，與美國議定紡織成衣的出口配額。當年有人說香港貿易署上下只有一件大事：辦好MFA配額。雖屬笑談，但由此可見，為了管控市場，設置和操作 MFA平台成本之高。世所公認，當年全球的紡織品出口經濟體，以香港執行MFA成效最好。今天應重溫這段歷史，看當年面對逆境時，在制度上如何發揮創意。

過 去，進行國際行銷等同出口海外。香港貿易發展局（HKTDC）即為此而設。現在面對內地市場，需要為不同的行業和專業分設新的制度性平台，需要進行的公共 活動和投入的行政成本自然不少。香港的商界、非牟利部門和相關專業種類繁多，需要創設大量不同的平台，這方面的需求近乎爆炸性。CEPA（內地與香港關於 建立更緊密經貿關係的安排）作為這種平台，有待強化功能和效益。

「積極不干預」並未過時

內地開放後，香港管控 市場失衡的工作量激增。這類失衡存在於經濟和社會活動所有的領域，對政府的工作及工作的重組產生了新的需求。內地開放和成長愈快，對特區政府的需求愈大。 特區政府未及趕上反應，看似惰怠拖拉。大財團有時候等不及政府構建新平台，先行一步。但一般公司缺乏這種財力，難免有怨言。

制度性平台要運作有序、公開透明、可以預測、開放參與，設計時需要最大的創意、啟動能力和建設團隊。其功能類似「虛擬市場」，每當出現過量的求過於供或供過於求時，進而維持市場秩序。具體來說，當單靠價格不足以理順市場，或者價格無法合理運作時，介入以分配資源。

隨着內地繼續開放、成長，制度性平台須不斷演變，適應新的供求條件。這項制度性創新是持續的過程，直到價格能再度均衡供求、市場再度正常運作。到時最大的挑戰反是，平台完成歷史任務後能否順利撤銷，不致尾大不掉。

現 在情況是否就如不少人說，「積極不干預」已過時？剛好相反，積極不干預比以往更重要。雙重融合的最大挑戰是須持續處理當供求嚴重失衡時，怎樣與內地重新融 合而又不致引發破壞性的震盪。這也就是當市場失去調節功能，社會須承受後果時的情況。這時極需創設新的制度性平台，在市場以外解決資源的分配。在此情形 下，政府的干預顯得有理，屬於「正面」的介入。

接着的問題自然是：如何設計和操作這類平台？這也就須要遵循市場原則：從規則出發達致井然有序、公開透明、可以預測、公開進入。要避免那些看似為了處理危機特設的政策性干預。確保新的參與模式不限於服務供應者，也包括消費者。

政府在建構和運作這類制度性平台應嚴守的金科玉律：確保對供應方和需求方等所有人公開透明、均等參與，只擔任遊戲的裁判，避免從旁鼓動或選擇贏家。

這 有三個好處。首先，政府作為中立的裁判，是參與者認可的誠實中介，既享有權威，又獲得各方的尊重。二是當有平台完成歷史任務後，政府是廢除這種平台唯一有 公信力的權威。如此方能確保過氣的平台不會用來維護既得利益，浪費資源。三則這些平台雖則本是為了與內地融合而創設，但同時開放讓其他地方参與才有助於中 國與世界融合，對香港更為有利。

工業轉型之利漸到盡頭

內地開放頭十五年，香港與其重新融合的過程相對無痛，對港也利遠多於弊。期間香港流入內地的主要是資本和管理專長。香港身為國際經濟城市，多的是企業人才，中小企業很容易就擔起了這個角色，很少勞動政府，也毋須為了重新融合而創設制度性平台。

但接着那十五年，與內地重新融合之痛日漸浮現。首先，回歸前後，香港有人在政治上對於這種融合感到恐懼，大力抗拒；第二，香港忙於應付世界經濟造成的外來震盪；第三，新移民人口漸增又或者內地勞動力南下，取代了香港資本北移，成為此階段融合主要的形式。

製造業跨境北遷帶來的工業轉型之利逐漸走到盡頭，但未及時設立新的制度性平台以對接各種經濟和社會活動，幾乎各方面都陷入僵局，惟獨較矚目的金融業略有進展。

建立新制度性平台與內地對接並非香港唯一的要務。在位者須從觀念層次出發，構思一套貫徹始終、全面兼顧的方針，確立特區政府在管理和運作這些平台上的目標和角色。為選票而深陷政爭、迎合訴求、營營役役的政客不會為長遠政策找到合適方案。

董建華擔任特首時，雖然尋求為香港撥開荊棘、找出前路至關重要，但其後似乎未有進一步發展。際此政府換屆，沒有什麼比釐清這方面的思維更為重要。

參考文獻：

European Union, Institute for Security Studies, Global Trends 2030-Citizens in an Interconnected and Polycentric World, ESPAS Report, 27 April 2012.

深層次矛盾淺析．二之二．完

香港大學經濟學講座教授

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