南方周末 6-5-2012
「很多政治權力已在快速轉移給社會，軟實力作用越來越大，這是治理者面對的新局面，依賴於硬實力的治理模式必須改變。」
現在談軟實力的人越來越多。其實，不僅在國際關係中，各國政府內部治理中也同樣有軟實力的問題。軟實力和軟實力由同一個英文詞soft power而來。國際關係中稱軟實力，但在國內政治治理中，稱為軟實力更合適。
什麼是軟實力
國際關係中，不存在上下級，政府間關係是一種實力的互相影響，不完全是強迫與霸權的概念。實力有軟有硬，硬實力以經濟和軍事為代表，但軟實力的影響也越來越大，它體現在文化、價值和制度上。但在國內治理中，存在中央地方等直接的上下級間的命令關係，是為權力關係，不適合稱之為實力關係。
在國內政治治理中，硬實力體現為軍隊、警察的力量，過去將它們稱為專政工具，用以維護國內政治秩序。還有一種硬實力是政府的行政命令，例如上級對下級、中央給地方的指示和命令。在這種權力關係中，下級須按上級的命令和指示辦事。執行這種權力，不能有所懷疑，這就是硬實力。
另外，經濟也扮演著硬實力的角色。例如，中央可以規定將錢、資金等資源給哪個部門或地方，後者則必須按中央的意圖做。在實際政治中，經濟也可以起到收買和吸引反對勢力的作用，腐敗和賄賂可以影響政府日常政策的制定和執行過程，使政策在制定或執行中向賄賂方傾斜。金錢在政治中的作用，也是一種硬實力。
什麼是政府治理中的軟實力？它不是通過強迫或物質收買，而是讓對方在無形中接受自己的意見和領導。
軟實力可以是文化力量，文化的影響力可以讓社會服從某些法律和規則，無形中影響人們的行為和習慣，或改變對方的偏好。
硬實力體現為命令、威脅、收買。軟實力則與此相反，是以說服、信任、價值和吸引來起作用，通過控制社會議程、改變對方偏好來實現。
在政治治理中，領導者的權力不是通過純粹的命令來體現，而是由有正當性的政策、有吸引力的制度及高度可信任感來取得社會的支持和服從，得到合法性基礎。
社會治理中的軟實力
長期以來，在政治過程中，各國一般都強調硬實力，國家對社會用強制的辦法。如果違背硬實力，會受到威脅、處分、停職，甚至被抓起來刑事判決。
長期以來，中國政府治理以官僚體制管理為中心，硬實力占絕對優勢。但今天看來，這種完全靠行政命令的辦法已經不夠。軟實力和硬實力必須交叉使用才能維持行政治理的順暢和成功。
政治治理過程中的軟實力表現在以下幾方面。
一是吸引力，首先是制度的吸引力。如涉及公共利益的選舉，公民會積極參與。但如果和公民利益關係不大或過分控制的選舉，則毫無吸引力。
吸引力還包括政策的正當性。如果符合公眾利益，得到社會支持，政策就有正當性，會吸引更多社會公眾支持。
二是信任帶來的支持度。當一個政府為社會公眾不遺余力工作，就叫為人民服務，社會感覺到政府的努力，政府就可以取得公眾的信任。這樣帶來的吸引力和支持力，使政府不需強迫就可獲得公眾的服從和尊敬，法律、經濟和各種政策也就容易取得正當性，政府治理就不會遇到很大麻煩。
但政府要取得信任，必須長時間服務公眾，長期密切和社會溝通，能傾聽社會意見。一旦做不到，治理就只能靠硬實力。
勸服或說服
政府和社會難免有不同意見，這很正常。在治理過程中，勸服或說服就很重要，這就要有足夠證據證明，政府的法規和政策合理且正當。政府要和社會面對面討論協商，甚至妥協。
如果社會總是不接受政府提出的證據和理由，軟實力就會逐漸消失。能提供有說服力的證據和想法，是軟實力的重要體現。在勸服過程中，政府可以創造一些議題，主動引導。但議題的設立，不是拍腦袋想出來的，而應從社會公眾的基本想法中提煉出來。若只是政府認為議題很好，沒能表明可以給社會帶來好處，就沒有社會的積極性。在軟實力的實行中，這是失敗的案例。
因此，在現代政治中，特別是脫離革命意識形態回歸到日常生活後，在治理中軟實力的影響越來越大，某些場合比硬實力作用還大。對習慣行使硬實力的政府來講，向軟實力轉型，不容易。
權力分散和轉換
近幾年，信息革命的作用越來越大。網絡世界的出現，使政治權力出現分散和轉換。結果是社會的軟實力越來越大，在政治治理中的作用日益重要，而硬實力影響卻在不斷減弱。
最近十多年，中國已出現一個虛擬的網絡世界，公眾可以在網絡上表達意見、傳遞信息、形成公共理性、監督和批評政府，也可以組織網絡上的虛擬組織和虛擬社會行動。網絡上的活動雖然是虛擬的，但對現實有作用，有很強的真實性。這給了社會原來不具備的權力。
隨著網絡世界的發展，政治權力已出現極大的分散和轉移，原屬政府的權力，相當部分已轉移到社會手中。現在是政府和社會共享權力。各種跨國社會組織在網絡上起著越來越大的作用，推動著全球社會的互相聯系，加速了權力的分散和轉換，傳統的硬實力治理，面臨著挑戰。許多政府必須接受社會組織的權力和要求，改變自己的政策和行為方式，這是世界範圍的變化。
這種權力的分散和轉移，在中國也一樣。現在信息和意見的流傳非常快，通過微博、QQ、各種網站和討論組，信息、意見很快在全國傳遍，迫使政府做出回答。如果回答不合理，還會繼續遭到批評和壓力。中國的治理權力也產生了飛快的轉移和擴散，社會有了過去所沒有的影響力。社會沒有硬實力，但已有了軟實力，可以傳遞信息、表達意見、監督和批評政府。這種治理權力向社會的轉移，近幾年非常快。這對以硬實力為基礎的政府治理提出了艱難的課題。
社會軟實力正在急速擴大
在治理中，各級政府如缺少社會信任、缺少吸引力，無法勸說社會，就會在軟實力上遇到很大問題，乃至遇到政治危機。
當前地方政府和社會發生衝突的原因，相當大部分來源於政府軟實力的缺失。如果地方政府在治理中沒有軟實力，就只能靠硬實力，壓住不滿。但從經驗來看，社會往往並沒有屈服，反而越戰越勇。這表明，硬實力的作用在逐漸縮小，有時反令政府行為失去了正當性。這樣，即便有很強大的硬實力，政府的治理也很難成功。
很多政治權力已在快速轉移給社會，軟實力作用越來越大，這是治理者必須面對的新局面，依賴於硬實力的治理模式必須改變。
如何從硬實力向軟實力過渡
怎麼改？其一，需要吸引人的制度安排。
能吸引公眾參與，也就得到了公眾支持。在中華人民共和國成立初期，革命熱情激蕩，建立的各項制度贏得了許多人衷心擁護，認為這種制度體現了人民當家做主的需要，盡管有許多問題存在，但社會相信會越來越好。
建立吸引更多人自覺參與的制度，就特別需要適應公眾在利益上的表達、討論、協調的需求，並要讓公眾能對政策執行掌握主動權。
這樣的制度建設，可以利用一些已有但一直沒很好應用的制度，或者創造一些新的制度。例如，在浙江溫嶺，他們充分利用已有的基層人大制度平台，經過八年的公共預算改革後，已經創建一整套預算制度。這些制度已不再是某個領導人的想法，而是成了地方政府的制度習慣，轉化成了帶有地方文化特色的習慣。這樣的制度安排可以吸引公眾積極參與，因為可以表達公眾利益要求，實現自己的利益要求。這樣的制度安排，很大地提高了地方政府的軟實力。
有些制度比較好，運轉好了能起很大作用。例如人民代表大會制度，特別是地方的人民代表大會制度，現在可以在軟實力的發展過程中發揮作用。還有些制度是過去沒有的，如溝通網上民意，就可以通過制度創新，讓人們有效參與，這也是一種適應軟實力發展的制度需求。
其二，政策取向要有正當性。
政策的正當性是軟實力的重要體現。一個朝令夕改的政策，或一些向老百姓巧取豪奪土地的政策都缺少正當性。這樣的政策不但不會吸引人、說服人，反會引起社會不滿。實行這樣的政策，政府自然就失去了軟實力。
在地方政府治理中，可看到大量這種現像。這也是當前社會不滿、爆發群體事件的重要原因。有些政策的制定，難以說服公眾接受，只是由一些政府強推，為自己的利益服務。這樣的政策只能讓政府信用度下降。
其三，提高政府的信任度。
國內外已做過大量關於中國政府信用程度的調查，從結果來看，中央政府的信用程度最高，縣、鄉鎮的信用程度偏低。從中央政府到縣鄉政府，信用程度呈逐級下降趨勢。
在直接面對公眾的縣、鄉鎮政府層面上，問題不斷產生。老百姓喜歡到他們更信任的上級政府，特別是中央政府上訪。地方政府用了大量硬實力阻止上訪和抗爭，效果不大。信用程度高的地方，政府不需強制，老百姓就會服從。信用程度低的地方，無論用什麼壓制措施，都難起作用。所以，政府治理必須從硬實力轉換到軟實力，關鍵是要不斷提高社會對政府的信用程度。
怎麼提高？比如讓人大制度能起到更大作用，民眾願意且能夠找人大代表反映問題，人大代表有能力全方位履職，特別是在基層的人大必須如此；讓民眾相信司法公正，願意通過司法途徑解決糾紛；建立政府和社會可以坐下來對話的平台，改變一些基層政府不願意或不善於乃至於不敢同社會面對面對話的現狀；政府治理不讓社會批評和監督已經不可能了，政府要習慣被監督，在監督和批評下運轉。這些制度的轉變和創立，實行一個時期後，可以變成文化、價值、行為習慣。
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