Info Aggregator: 法学院老师不会教你的——中国土地法浅析、土地工作实务指导及相关吐槽

Sunday, 17 June 2012

法学院老师不会教你的——中国土地法浅析、土地工作实务指导及相关吐槽

本文是我在工作之后，根据实践中遇到的土地相关问题总结出来的。请认真阅读“观看提示”，否则出现一切过敏、头晕、恶心、呕吐、皮疹等临床不适症，我概不负责。

观看提示：

1、本文暴露了很多社会阴暗面，不能理性探讨问题的五毛请直接关掉本页面；

2、黑字部分是正常规则下的操作方式，红字部分是潜规则+吐槽，我知道大家都很喜欢潜规则……；

3、土地工作可能距离我们大部分法学专业的同学比较遥远，估计80%的同学本科时压根就没选过这门课（反正我没选）。不过艺多不压身，多学点知识总是好的。更何况这个神奇国度里，拆迁是围绕在你我身边的一个幽灵，说不定哪天你家就被强拆了呢。

6月12日更新：行文过长且之前不打草稿的代价就是文章出现了点小漏洞，虽然没有原则上的错误，但会对各位造成误解。今天稍微修改下，在下面用黄色底纹标示。

正文

一、土地类型——根据《土地管理法》，三大分类

1、农用地（耕地、林地、草地等）

2、建设用地（国有、集体两类，集体建设用地细分为：乡镇集体建设用地、村集体建设用地两小类）

3、未利用地（这个企业最喜欢，审批简单、有些项目甚至还有开垦奖励……）

注：有人说居住用地、工业用地、商业用地也是土地类型。这个说法是错误的，这个分类法标准名称叫“土地使用权类型”，只有在土地权证上书写，其他地方用不到。

二、土地利用总体规划

全国的——国土部报国务院批准

省一级的——报国务院批准

省会、人口100万以上的城市或国务院指定的城市的——层报国务院

其他市、县的——层报省级

乡镇的——报至省级或省级授权的地市级

1、通常来说，一个规划可以用15年。但是大家都知道，中国发展太快，3年就大变样，基本上一个规划能坚持一届班子就不错了。

2、一经报批不得随意修改。纯扯淡，原因看下面一条。

3、各级规划之间常有冲突，省级规划一般都很严格，到了市一级就开始天马行空，这届领导班子要是属于大拆大建上项目型的，市规划经常突破省规划，然后就是无尽的扯皮打架。

三、耕地保护与基本农田保护制度

1、实行占用耕地补偿制度，占多少垦多少（数量、质量相当），做不到的，要缴纳耕地开垦费，专款专用。

2、这个跟土地征收挂钩：（1）基本农田；（2）非基本农田之外的耕地超过35公顷；（3）其他土地超过70公顷；此三类地的征收都要报国务院审批。超级大红线，碰都不要碰，跟地方上办事只要用钱就能搞定了，跟国务院……你觉得多少钱合适？。

四、国有建设用地

1、为什么只谈国有建设用地？因为农村集体建设用地只能是集体内部使用（办乡镇企业、自建宅基地之类的）。各种开发商只能通过政府来接手农村集体的地，简要流程是：

政府向老百姓征地→→征来的地进入“农用地转用”程序→→土地转为国有之后，政府会挑选下列一个方式出手：

（1）政府将土地进行招拍挂，与竞价胜出者签订出让合同；

（2）作价入股；

（3）出租；

（4）无偿划拨

2、国有建设用地来源有三大类

（1）城市的地都是国有的（支持文件《国有土地上房屋征收与补偿条例》，没有土地补偿费，只有拆迁补偿费，主要是补偿的房屋被拆的损失，一拆拆出个百万富翁不是吹的）

（2）农村集体的地，不管是耕地还是建设用地，统统可以征收来，然后转成国有的（重点，下文细说）

（3）其他的地，只要不是农村集体的地就都是国有的

每种不同类型的地，在征收、审批方面都有些许的不同，细细说能说到明年，这里就挑选我最为熟悉的“能源建设项目确需使用土地利用总体规划确定的或单独选址的城市建设用地范围外涉及农用地的土地（出让取得）”（含多重定语+补语的超级短语，每天读几遍，可以锻炼肺活量）来分析。

四、建设用地审批流程：

1、建设项目可行性研究

在这一环节中，土地部门要进行土地预审，缺少土地预审文件的可研在报批时是不被受理的。

2、报批、审批

建设单位提出用地申请，然后由市县政府来拟定《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征收土地方案》、《供地方案》——简称“一书四方案”，层报至省级政府。

哇，有没有搞错，办事的动动嘴，政府跑断腿？法律规定的好贴心。——可惜，这只是立法者的一厢情愿。在这个伟大的国度，任何规则都可以被扭曲到连它妈都不认识。

通常的情形是：一书四方案由申请者花钱请政府的御用咨询公司来编写（至于这些公司与政府的关系我什么都不知道不知道不知道），政府帮申请者层递文件，每到一级政府，各相关部门各显其能吃拿卡要，不褪你一层皮都不好意思说自己的国土部门的。更为奇葩的是当审批通过的时候，批文是要
逐级下发的，下发的过程中又是新一轮的吃拿卡要……作为申请者，你该做的就是追着政府屁股后面跟踪审批流程，该公关的公关、该办手续的办手续，顺利的话，一年之内能批下来；在此之前，如果申请者绷不住压力先行开工，等待的就只有大大的罚单一张。

实际上，一书四方案上报过程中包含了下面两个审批程序：

（1）农用地转用审批

每一年，建设用地的规模、范围都是由“土地利用总体规划”决定的。这批建设用地必须在规划内，按照程序由县级政府开始层报至作出土地利用总体规划的机关为止。

这个报批点是个大槛，因为规划是硬性的，每年能转多少地是有限额的。在各省国土厅那边，经常能听到一句话：“哎呀，我们今年的指标都用光了，你们慢慢等吧，后年差不多有希望……”

（2）征地审批

审批的过程没什么好说的。

3、拿批文

拿到的批文名称是《建设项目用地批准书》。一个建设项目要拿好多好多的许可，《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设项目开工许可证》、《国有土地产权证》等等。《建设项目用地批准书》是重中之重，所以绝对不可以得罪国土部门。其实规划委也超牛叉，最软的应该是住建委……

注：这里有个中国社会主义小特色，规划委、国土部门、住建委，如果你是搞建设项目的，这仨单位绝对能让你崩溃。所以只要你能顺顺利利弄清这三个单位的关系
以及跑一个建设项目需要怎么“跑部”，多了不说，保年薪15万的底线还是很轻松的。（有心者请去翻看《城乡规划法》，万万不要找错，不是已经废止的《城市规划法》）。

五、征地全攻略

需要注明一点，“四、建设用地审批流程”和“五、征地全攻略”之间并无绝对的时间先后关系，很多时候，两项工作是分别行动、穿插进行。

1、征地方案公告

这个是征地开始时必备的一个步骤。公告的作用就是告诉老百姓，你家是否在被征的范围内，收拾细软准备搬家吧。

在一些地方，征地工作是很难进行的，也难怪，谁乐意老搬家呢？乡级政府一般都是这么处理：贴公告、拍照片存档、趁半夜把公告撕下来、重复上述动作直到公告期满。所以老百姓还不知道自己家在征收范围内的时候，补偿方案就贴出来了！还没弄清补偿方案是否合理的时候，推土机就开到家门口了！

2、征地补偿安置方案公告

这个是补偿安置方案确定后，贴出这份公告，用以听取被征地组织与农民意见的。理论上，集体组织和农民可以对这份方案提出意见。当然实践中，你提你的，我拆我的，因为法律明文规定——《土地管理法实施条例》第25条：征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。（这他妈什么破法律！）

3、征地补偿与土地出让金

征地补偿是个超级复杂的问题，从整个土地法体系来看，关于补偿的法律、法规、规章、政策、意见等文件多达十余部，可是依然是笔糊涂账，不深入研究，绝对能让人风中凌乱。

（1）征地补偿费用：

①土地补偿费——归农村集体经济组织；

②安置补助费——分情况，需要统一安置的，归农村集体经济组织，不需要统一安置的，发放到个人；

③地上附着物和青苗补偿费——归所有者个人；

（2）应当由政府从未来得到的出让金中支出的，但是很多政府都让项目申请人提前掏腰包的：

①计提农业土地开发资金；

②补助被征地农民社会保障；

③保持被征地农民原有生活水平补贴；

④农村基础设施建设费用；

⑤耕地开垦费（或有）；

⑥前期土地开发费用；

⑦土地出让业务费——邪恶的名字，初期让我一度以为这是法律规定的公然给政府的“辛苦费”，结果查阅会计目录才知道，这是多么正经的一个收费项目，主要包括公告费、评估费、招拍挂代理费等；

⑧新增建设用地土地有偿使用费；

⑨国有土地收益基金支出部分。

需要说明的是，“征地补偿费”这一项应当由政府从土地出让金中提取，但可以由建设用地申请者“提前预缴”；除此之外，由法律明文规定，其他费用都应由政府从土地出让金中提取。

根据标题透露的信息，你懂的，我们的政府肯定不会按常理出牌。正常情况下，要等到征地完成、土地出让结束后才能拿到土地出让金，征地征个三年五载的太常见了，没准上届政府开始征地，下届政府才能拿到土地出让金。老子在任上跑腿办事，让下届孙子得便宜？坚决不行！于是各种不符合规范的《土地征收补偿合同》或者《征地工作委托合同》（名称不一定，但是特征是由政府与项目申请者签订，跟下面提到的“政府与农民签订补偿协议”不一样，务必注意）纷纷出炉，形式各异、用词纷乱、科目重叠，但中心思想只有一个：拿钱——都拿出来先交给我，待到真正缴纳出让金的时候，多退（多要是可能的，退是基本不可能的）少补（也不太可能，因为一般都多要）就可以了。

4、政府与农民签订补偿协议

这个协议很重要，是上报国土部门的组件中必备文件，没有这个文件基本上这次上报就折了。这个协议必须由政府和农民签订，开发商（项目申请者）不参与。

协议的基本内容不多，但是有几句话是必须出现的：“本人已自愿领到土地征收补偿费XX万元，以后无论出现何种情况，均不再对被征土地提出任何要求。”拿到这份协议，被征地的农民是哭是笑我不知道，政府的同志们肯定是笑哈哈。为这一份承诺，要牺牲多少脑细胞、体力、甚至是鲜血？国土部门的执法人员已经成为军人、记者之外第三大高危行业人群了。不信？看近期的两个链接：

（1）云南巧家爆炸案，国土局公务员被炸死；

（2）广东湛江钢铁城项目征地，朱姓父子砍死两名公务员。讽刺的是，这两件事没差几天

5、开始拆吧！

六、征地补偿问题的补充（其实是我还没有吐槽够）

1、林地、草地的征收补偿

中国，地大物博、物产丰富。物产丰富的另一面就是他妈的事儿多。由于我所在的公司经常是深入到荒郊野外，征地的时候征到林地、草地几乎是常态，跟林业部门和草业（不是脏话……）部门打交道也是家常便饭。林地、草地的征收工作是件很有意思的事儿，从它们身上，你更能读懂中国。

拿比较复杂的征林举个栗子：

正常情况下，应当由林业部门负责收取森林植被恢复费（此费专款专户专用，谁敢打它的主意就要当心坐大牢）、林木补偿费（此费直接交给林权所有者）、林地补偿费和安置补助费（这两项跟普通征地是一样的，但一般由林业局分发）。征林、补偿完毕后，林业部门出具证明给国土部门，之后的工作跟普通征地就没有区别的。

但是（又来……）！地方上的机构强弱对比非常明显，如果细致的观察它们，你会觉得你身处斗兽场：法律法规基本失灵，弱肉强食、强权即真理，一切都遵循着丛林法则。如果一个县是林业大县，那么林业局一般会秉章办事，认真走程序；如果一个县是个普通县，那么国土部门铁定是绝对强势的，林业部门能不能参与征林工作都是个问号；如果一个县发展经济完全是运动式的，经常“一阵风”，那么国土局和林业局都会玩儿蛋去，县政府（或直属发改办公室）将直接披挂上阵与申请者签合同。按照道理来说，林业部门和国土部门都是双重领导体制，垂直性更强一点；但是在中国县域政治环境下，有时候连国家权力都会失灵，更别提法律了。

2、统一年产值标准和征地区片综合地价

这是两个极为拗口的名字，是国土资源部从2005年开始以规章形式向全国推行的一个东西。简单说来，就是为了解决“同地不同价、同村不同偿”问题，国家说各地方政府都给我划出统一的征地补偿标准。如上文所说，征地补偿费里包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗费三大类；这个综合地价里只包括土地补偿费和安置补助费两项，地上附着物和青苗费另行计算支付给个人。

上面的意思是好的，下面办的也还算可以，各省都下发到各地级市去按照本市标准测量、制定地价。但是有个问题：各省之间对于地价的理解完全不一样……比如西南某省，林地上的林木产值都已经包含在地价中了，这让林业部门情何以堪啊！？除了收一个森林植被恢复费外，完完全全的清水衙门啊！而东北某省，林地上的林木产值另行计算，所谓综合地价是纯纯的“裸地”价格。一个国家框架下，地价都不一样，简直是坑爹啊！

3、为什么政府和各部门都争抢着与申请者签订《征地工作委托合同》？

这是本吐槽中最为核心的部分了，为什么有些地方上的政府和下属有权部门都争先恐后地与项目申请者签订补偿合同呢？原因相当简单：钱。

在我的地盘上开发项目，你敢不经过我的手？想不想混了？来，跟我签了这份《征地工作委托合同》，把征地补偿的所有费用加价10%全先打到我的账户上，由我来分发。至于分发的过程是否公平合理，这个就要看政府和有权部门的良心了：不黑的只要那10%的辛苦费，手黑的就直接贪污本该分发到老百姓手中的那点卖地钱。反正项目申请者是不会理会这些的，一是政府黑但至少不会拿钱不办事；二是征地工作确实阻力极大，政府不出面基本镇不住。

有人说我危言耸听，各位亲，前些日子在广东那个村子闹得沸沸扬扬直接惊动党中央的“乌X事件”就是因为村委会分配补偿款不均造成的。而且，那块地，是我所在的集团公司征的……

总结

中国的土地法和土地工作，是一笔大烂账，从法律制定缺位，到实践工作的扭曲，无不让人心寒。民众的朴素观念中，地就是我的，你来拿走我的地，我吃什么？某些业务素质比较低的政府官员的观念中，地是国家的，老百姓是没地的，所以征收起来毫不手软（见此链接，云南巧家爆炸案后，当地官员的说法）。

我们很多人都有这样的错误想法：从新中国建立后，土地就国有了，是1979年家庭联产承包责任制出现后，才有了农村集体土地。这个观念是错误的，实际上，1949年至1979年，我们国家从来没在国家法律层面上将农民的地收归国有，即便是公社时代，也没有！那时候全靠自觉交地，哪用得着法律强制（估计法律在当权者心中就是渣）？1979年，公社解体了，但是地回不来了！变成农村集体所有了！这就是我们农民失去地权的过程，失的糊里糊涂、不清不楚。

孟子说过：人无恒产，则无恒心。我一直不相信，在一个城市人没有地权、农村人依然没有地权的国度里，人民会有怎样的政治觉悟。西南某省有些农户甚至失地三、四次，到最后连搭个窝棚都是奢望。奉劝当权者，不管是左右之争也好，顶层设计也罢，请先管好土地问题，理顺土地法律体系、还地权于人民，莫让明末李、张之祸重演。