(刊於2012年6月29日明報)
回歸15年，政府管治能力持續不振。梁振英出閘脫腳，重組架構方案遭遇滑鐵盧，並陷入僭建門醜聞，不過為管治危機寫下新註腳。
政界及學界中人早已指出，香港管治困局源於行政立法衝突，當中觀點耳熟能詳——例如「政府有權無票」、「要大和解、搞聯合政府」及「要落實政黨政治」，但這些年來，上述觀點都只是停留在口號，卻從未真正進入問題：為什麼現時的「執政聯盟」會失敗？香港要搞聯合政府，具體應該如何操作？怎樣的政黨政治模式較適合香港？大家從未認真探討這些問題，結果不過是擺擺姿勢，話題炒作一番後，一切又再回復老樣子。
新力量網絡作為民間智庫，從來不甘於這種層次的公眾討論，因此我們最近發表《2012年度香港特區政府管治評估報告》，大膽提出「聯盟政府」的框架性建議，目的是要拋磚引玉，促使各方認真思考問題核心。報告發表後，我們收到不少政界朋友回應，現提出「聯盟政府」改革方案的八點詮釋，以深化討論及完善方案。
「聯盟政府」的總體構想
1.「聯盟政府」不是權宜之計，更非過渡方案，而是最配合香港情況的改革。
一般看法是，香港實行政黨政治，就是建立「執政黨體制」，即容許特首擁有黨籍，並以政黨成員為骨幹組成管治班子。
這種觀點看似順理成章，卻未有考慮到政治現實。第一，北京一直擔心執政黨會難以控制，故主張由無黨派特首領導政府。除非北京改變立場，否則2017年落實特首普選後，無黨派特首的格局仍將維持下去。第二，外國議會制及總統制國家的經驗顯示，「比例代表制」與「聯盟政府」堪稱孿生兒[註一及二]，而立法會選舉採用「比例代表制」，議會亦必然黨派林立。由於未來新增議席（超級區議員）亦是由「比例代表制」產生，相信實現普選後政府仍將面對多黨林立的議會格局。
換言之，單一執政黨不大可能在香港出現，多黨管治模式（Multi-party governance）將是港式政黨政治的基本格局。我們需要討論的問題，並非應否實行「聯盟政府」，而是如何實行「聯盟政府」。
2.「聯盟政府」強調制度化分權，與現時鬆散的「執政聯盟」完全不同。
任何政治聯盟要成功，都取決於各方的政治交換（Give and take）。在現時的「執政聯盟」下，建制派無法參與制訂政策，自然沒有誘因接受政府「箍票」，雙方關係遂淪為「鋪鋪清」。
我們建議的「聯盟政府」參照海外經驗，強調制度化分權。「聯盟政府」建基於「聯盟協議」（Coalition agreement），一方面特首承諾吸納政黨的政策主張，以至分配政府職位；另一方面政黨亦承諾支持「聯盟協議」所涵蓋的政策。日後政府亦按「聯盟協議」草擬法案，然後透過政黨的行政會議代表諮詢各黨黨團，形成共識後才將法案提交立法會審議。
這種建基於制度化分權的政治聯盟，將解決現時鬆散「執政聯盟」之下，政黨欠缺誘因接受約束的根本問題，有助政府在議會建立穩定支持。
「聯盟政府」的具體操作
3.「聯盟協議」是「聯盟政府」的核心。
「聯盟協議」主要涵蓋3方面，包括共同政策綱領、職位分配及溝通機制，協議可增加各黨互信，亦讓政黨向支持者有所交代[註三]。
其中，議會制國家在制訂「聯盟協議」上，有豐富經驗可供參考。較常見是所有參與政黨共同簽署一份協議，例如德國、荷蘭及英國[註四至六]。另一種模式是由最多議席的政黨，逐一與小黨簽署多份協議，例如新西蘭[註七]。香港如實行「聯盟政府」，特首將負責牽頭與各黨派結盟，新西蘭模式（例如特首分別與民建聯、工聯會等政黨個別簽署「聯盟協議」）也許較適合香港。
4.「聯盟政府」應先以「立法聯盟」為主軸，再逐步過渡至「行政聯盟」。
從概念上看，「聯盟政府」可分為「立法聯盟」（Legislative coalition）及「行政聯盟」（Executive coalition）：前者指政黨承諾在議會中支持政府，但不會廣泛派人加入行政機關，後者則指各黨派分享行政權力，並全面瓜分各部長職位。
由於香港政黨人才有限，一時間難以實行「行政聯盟」，現時主要由無黨派人士出任司局長的安排，仍要維持一段時間。因此「聯盟政府」運作初期應以「立法聯盟」為主軸，即特首主要透過吸納政黨政策創造合作誘因，亦可分派部分政府職位以加強吸引力（例如局長、副局政助或公營機構主席）。換言之，港式「聯盟政府」可先以「立法聯盟」模式啟動，待條件成熟後才過渡至「行政聯盟」模式。
5.「聯盟協議」只約束有共識的政策，政黨仍可在個別議題保持不同立場。
「聯盟政府」強調求同存異，只會把政策共識寫入「聯盟協議」，其他無法達成共識的議題，各黨將保持不同立場。例如英國保守黨及自民黨的「聯盟協議」，就未有涵蓋兩黨的重大分歧，當中包括自民黨長期爭取的「比例代表制」，因此自民黨在加入「聯盟政府」後，仍可公開堅持一貫的政治改革立場。
可以預期，在香港一些有較廣泛共識的經濟民生政策，例如生果金改革、自願醫保等，將寫入「聯盟協議」成為共同政策綱領；相反，一些存在重大分歧的政策，例如最高工時、政改及23條立法等，將難以寫入「聯盟協議」，各黨派將保持各自立場。香港更可參考新西蘭，在「聯盟協議」中加入「保留不同意見條款」（Agree-to-disagree provision），即一旦特首及政黨未能就個別政策達成共識，便可啟動此條款讓各黨自由投票，為「聯盟協議」提供多一道活門。
「聯盟政府」的配套條件
6.「聯盟政府」下特首應是各方接受的協調者。
「聯盟政府」需要各黨派求同存異，其中必須有人能夠居中協調。在議會制國家，一般由未來首相主持談判；在總統制國家，總統是全國權力核心，自然主導了「聯盟政府」的籌組過程。
香港政制強調「行政主導」，特首順理成章會主導「聯盟政府」。參考外國經驗，「聯盟政府」下的特首毋須是政治強人，而應是一個各方接受的協調者。
7.「聯盟政府」下政黨需要改革及重新整合。
「聯盟政府」下政黨將由監察者，變成執政班子的一部分。政黨必須擺脫「壓力團體思維」，加強政策研究及深化政綱（外國經驗是政黨需建立政策專長，例如集中環保或工商議題，以確保加入「聯盟政府」後，仍能保持獨有形象）。
此外，現時立法會多達十幾個黨派，「聯盟政府」不可能在這種「超多黨制」下有效運作。因此，提供誘因促使政黨整合實有必要（例如特首可聲明只邀請至少控制立法會十分之一議席的政黨結盟，將迫使部分細小政黨合併）。
8.「聯盟政府」配合雙普選，將最能夠發揮改善管治的作用。
「聯盟政府」與雙普選（特別是特首普選）可相輔相成：第一，普選產生的特首具備認受性，有較高威望協調各黨派及爭取民意，可避免在籌組「聯盟政府」之時，引發「親疏有別」或「分贓政治」的指控；第二，民主派聲明未有普選之前不會加入政府，而缺少任何泛民政黨加入，「聯盟政府」將難以取得主流民意認同，但「聯盟政府」若能配合普選推行，則整體局面會完全不同。
智庫應走在現實政治之先帶動討論
「聯盟政府」的方案，不是為某黨、某派或某位特首度身訂做，而是配合香港情的長遠制度改革。「聯盟政府」的概念及具體運作，對政府、政黨、巿民以至北京都是新事物，各方都需要時間認識、適應和做好準備。
新力量網絡提出這個改革路向，從來沒有幻想方案會在短期落實，事實上「聯盟政府」的配套條件仍有待建立，但智庫的作用，在於走在現實政治之先，以具體政策建議去帶動討論醞釀共識，待現實政治條件成熟之時，改革就能水到渠成。
註一：Wolfgang C. Müller and Kaare Strom (ed.), Coalition Governments in Western Europe, New York: Oxford University Press, 2000
註二：Aleman Eduardo and Tsebelis George (2011), “Political Parties and Government Coalitions in the Americas”, Journal of Politics in Latin America, Volume 3, Number 1, 2011, page 3 – 28
註三：Seyd, Ben (2002), Coalition Government in Britain: Lessons from Overseas, London: Constitution Unit, University College London, page 77 – 85
註四：德國的「聯盟協議」：
http://www.cdu.de/en/doc/091215-koalitionsvertrag-2009-2013-englisch.pdf
註五：荷蘭的「聯盟協議」：
http://www.government.nl/government/cabinet/coalition-agreement
註六：英國的「聯盟協議」：
http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/coalition_programme_for_government.pdf
註七：紐西蘭的「聯盟協議」：
http://www.national.org.nz/PDF_Government/National-ACT_Confidence_and_Supply_Agreement.pdf
http://www.national.org.nz/PDF_Government/Maori_Party_agreement-11_Dec.pdf
http://www.national.org.nz/PDF_Government/United_Future_Confidence_and_Supply_Agreement.pdf
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