Info Aggregator: 乌坎的死穴与生门

Tuesday 3 January 2012

乌坎的死穴与生门

贯穿2011年四季度的乌坎事件，应可归入名留青史之列。在乌坎村民的不懈抗争下，事态持续升温，最终演变成村民与基层政府对峙，高层介入，引发国内外关注。在压力下，广东省政府不得不表态，作出妥协与让步。最新的进展是，12月28日，广东省工作组在乌坎村委会召开“省工作组村委换届选举问题小组情况通报会”，对备受村民质疑的乌坎村第五届村委会换届选举作出整体无效认定，并表示将尽快组织开展村委会重新选举工作；12月31日，又复查实认定，在乌坎村土地转让过程中存在受贿等违纪情况，其中乌坎村支部委员、村委会出纳邹钗已被“双规”。

除事件本身的进展外，还应注意到制度层面变化的一些信号。2011年12月27日举行的中央农村工作会议上，国务院总理温家宝表示，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。要精心设计征地制度改革方案，明年一定要出台相应法规。这应是温相首次作出“不能牺牲农民土地财产权降低城镇化成本”的明确表述，如无意外，当属最高层对乌坎事件的一个回应。不过，听其言，观其行，重点不在于他到底说了什么，而在于其允诺的制度改革方案，到底能否顺利出台，对于征地制度的修改，又能精细化到什么程度。

土地，是乌坎的死穴与生门。

乌坎之事，并非孤案。若我们将近些年来影响重大的公共事件大致回顾一番，不难发现，2011年的乌坎，2010年的钱运会，近年来无数强拆血案都直接祸起于土地；向前追溯，2008年的瓮安，2005年的东州与太石村罢免事件，都能直接或间接看到土地矛盾的身影。称土地矛盾为中国经济发展的死穴不足为过，正因为这种普遍性，深水炸弹连成了片，才能迫使当权者妥协。这与开明领导无关，更多地，是压力之下，不得不改。反过来看，也正因为土地矛盾属于经济利益诉求，在大多数时候都未上升到政治层面，直接质疑执政的合法性，属于治理危机而非政治危机，在底线之上，这种以土地矛盾为主导的群体性事件，在逼迫当权者步步退让时，也为执政党赢得了喘息的空间。乌坎之所以能上升为一种治理模式，很大程度上在于，执政党可将在乌坎的处理办法批量复制，在各地矛盾激化时，以经济利益换取执政地位。中共的底线是执政，这也是其生门所在。

有必要继续追问，土地矛盾究竟是怎样的矛盾？在这一冲突中，利益相关方又各自处于怎样的位置？

简而言之，若我们在城市化大背景与央-地博弈的分析框架内看待土地矛盾，这实质上是怎样分配城市化收益的问题：

作为中央政府而言，基于执政考虑，最关心的问题有两个，第一，别出乱子，第二，粮食安全问题。之于前者，因认识到基层是矛盾冲突的最前沿，中央近年来在全国各地大搞村干部轮训，把稳定压倒一切的思维灌输到基层，言下之意是，“不管你们怎么处理，只要别出乱子就行”。基层官员水平有限，哪知道事情轻重，既然上头发话，平素作威作福也惯了，再加上利益驱使，自然是怎么简单粗暴怎么来，基层治理的黑社会化实属必然；之于后者，对于粮食安全的担忧使得中央政府紧守十八亿亩红线，对于耕地的管理极其严格，农民想卖不能卖，无法直接享受到土地用途转化所带来的升值。

对于地方政府，经济发展及对土地财政的需求高于一切。重庆市长黄奇帆曾有言，预算内财政收入叫“吃饭财政”，管人头费，开工资，预算外的资金是“建设财政”，是发展经济的主要财源，国企上交的利润叫“第三财政”，作为财政资金的补充。其中，预算外收入的主体便是城市化过程中的土地出让金，也就是俗称的土地财政。在土地财政的激励下，地方政府有很强的扩张圈地冲动，而为降低城市化的成本，充实本级财政，各种强拆强征层出不穷其实已内生于体制，也是土地矛盾最尖锐最突出所在。试问，当你的土地是他的政绩、票子、房子、车子还有女人时，在这种体制下，他又怎能不动用“合法伤害权”，利用公权力一步步侵蚀私权利呢？只是占多占少，让多少利的区别而已，而这又取决于民间的反弹力度。

土地矛盾中的第三重主体便是处于最低端的农民，依身份不同，在土地矛盾中所处的位置也不一样。

第一类农民是进城务工的农民工。目前中国的城市化仍是半拉子工程，进城的农民工并未完全转化成城市人，这导致了例如留守儿童、打工者子弟学校、新夫妇分居、多人集体租屋、春运高潮等有中国特色的社会经济现象。对于老一代农民工而言，土地是他们的社保，养老的依赖，在城市中赚钱后更愿意返乡盖房子居住，这也导致了农村宅基地面积扩大，以及进城务工时农村土地及住宅的大面积闲置，利用效率低下；新一代农民工则已显然不适应农村的生活，愿意拿土地换取在城市生活的基本保障；

第二类是处于城市近郊的部分农民，他们在城市化的过程中，在原有集体建设用地上兴建小产权房，吸纳了大量流动人口，从中分得了不少利益，因此，不会轻易放弃土地和土地的收益。据国土资源部统计（2009年时的数据），全国小产权房占地66亿平方米，而大产权房也不过120亿平方米，深圳的小产权房已经占到全部住房的49%（如市中心的大量城中村）；另一方面，政府又严格禁止小产权，此间存在巨大的矛盾冲突，严重危及社会稳定；

第三类则是传统意义上的以农耕为生的农民，这些人因各种原因没有成为农民工，但却承担着耕地保护的全部成本。

通过以上对土地矛盾中各主体的观察，不难发现，这个奇怪的体制内生了严重的利益不相容：在耕地保护上，中央与地方利益不相容，地方和农民利益也不相容，最应当且最有能力保护耕地的农民因种粮收益低而不保护，往往选择盖房子自住或者出租，而离土地最远的中央政府，却要死守十八亿亩红线，但在既有体制下，又会演变成城市化过程中只准官圈，不准民卖的不对等格局，剥夺农民从土地用途转换中所获得的级差地租；在城市化建设上亦是如此，中央要稳定，地方要发展，农民要分享收益，但最终量裁权却掌握在拥有“合法伤害权”的地方政府手上，在不出大乱子的情况下，中央政府将被迫为地方的流氓治理手段背书，即使出事，也只是暂时裁撤地方官员，过不了多久旋即复出，这让地方官员在土地问题上更加有恃无恐，变本加厉，遂使土地矛盾成为普遍存在的深水炸弹。

除上述的“中央-地方-农民集体”的利益不相容外，由于农村土地的集体所有制，其实还存在一重利益不相容，即农民集体与农民个人的利益不相容。在村级直选混乱的背景下，集体所有制基本等价于村官所有制，贪污腐败难以避免，少数人商量着就能把大多数人的地卖了，收益则截留不分。这也是乌坎事件，包括太石村罢免事件的直接导火索。

从以上利益不相容的局面来看，中国土地上所存在的最大问题实为土地产权归属不清，以及现有制度对农民土地产权保护不够硬。由此推及的解决办法，在于前者，名之为“确权”，将土地的产权明晰到农民个人，使得土地的保护及城市化过程能够围绕着农民，而非政府进行；在于后者，则须改革征地制度，剥离地方政府的征地权，让用地方直接与农民集体谈，地方政府从中抽土地增值税，以公开透明的税率稳定交易双方的预期，使得地方政府在拥有自由量裁权的同时，退出交易，以第三方监督者的身份出现在土地交易中，从理论上来说，这既能保证地方政府的财源，也可尽可能保护农民的土地权利。

——正文到此，告一段落，以下是一些讨论——

从前段论述中不难看出，土地问题是中国最根本的问题，许多流于表面的矛盾与公共事件，其实都根植于土地。可以这样形容，土地制度与民主化的关系，其实就是经济基础与上层建筑的关系，经济基础的演化虽不必然导致上层建筑的变迁，这之间存在着惊险的一跃，但若没有前者的支撑，民主化的过程其实并不牢固，存在大量威权回潮的先例，如拉美地区激进民主化试验即华盛顿共识的失败。从这个意义上来说，土地制度的改革，其实已然属于政治改革的一部分，且是最有可能的突破口之一，因所牵涉到的利益冲突最为尖锐。

作为一名观察者，而非土地矛盾的直接利益冲突方，能做的事情并不多，除了必要的围观及舆论压力，冷静分析各种信号及可能性已是最大的贡献。社会的前进方向有时并不取决于“大多数人”处于怎样的状态，更多地，偏重于当权者与利益受损最严重的那个群体之间矛盾的发展。在中国，这样的矛盾并不多，土地矛盾算其一；若发生恶性通货膨胀及严重的失业，才轮到蓝领及白领引领潮流。当然，这仅是基于经济分析的判断，并不排斥反例的出现。

而若身处土地矛盾之中，特别作为身处弱势的农民，除了强硬的反弹，几乎没有其他可复制的方法争取到自身的合法权益。跪着维权更是可笑，当你的土地是他的政绩、票子、房子、车子还有女人时，祈求怜悯与施舍只不过是缘木求鱼。

观察中国的制度变迁，私以为，以军队国家化、新闻自由化等为主要窗口并不合适，因这并非时下矛盾冲突最激烈的地方，且更多取决于开明领导，而非利益集团的博弈——相比于前者，利益集团的博弈更加有迹可寻，更具可证伪性，更容易形成趋势，特别在威权弱化时更应如此，因个人强权所带来的偶然性正逐渐衰竭。

回到土地。

本文所述的土地矛盾，仅仅是一个概况，更确切说，只是交代与分析了土地矛盾各利益相关方所处的位置，以及各方利益不相容所内生的问题。除此之外，土地问题还有广泛且深刻的内容。就拿文中浅尝辄止的“确权”来说，如何降低“确权”的费用是门很大的学问，需要不断实践与总结，也只有将交易成本降到足够低，大面积的“确权”才有可能推广开来；再比如通过修改法律甚至修宪来保护农民土地权利，应该看到，1954年宪法赋予了农民土地所有权，1975年和1978年的宪法都没有否定农民土地所有权，一直到1983年修宪时，农村土地的集体所有制才得到明文确立；当然还有最根本的改革动力，如果农民自身没有给予当权者十足的压力，甚至有可能动摇执政的根基，当权者又为何要放弃到手的肥肉？这大概可算要改革还是要革命争论的一个延续。但说实话，这个选择权，并不在你我，而在漩涡中心的弱势一方。

最后，附上对较受推崇的“成都模式”的论述，从中也可窥见土地改革的一些思路与要点。对这一问题的讨论远非短短一两篇文章可说尽（事实上，我手头的资料已逾百万字），在此问题上，还须多积累多储备，多看多听多想，方能逐渐取得些许进境：

邢亦青：成都市征地制度改革实践

很荣幸代表北京大学国家发展研究院土地制度改革课题组报告我们对成都土地制度改革的一些了解。受成都市委市政府的委托，我们在周其仁老师带领下，从今年一月在成都开始进行了密集持续调查，逐渐形成了大家拿到这本约25万字调研报告。下面概要报告内容，在调研报告中都有更翔实介绍。

成都改革的大背景是，在2003-08几年中，我国城乡差异普遍呈拉大趋势。而在成都，这个差距却有缩小。成都如何办到这一点？如用八个字概括成都实践，就是“还权赋能，城乡统筹”，即“动用土地增值的地方收益实现城乡统筹”。近些年，快速的城市化、工业化过程带来了极大的集聚和集中，土地价格随之飞速上涨，这是整个故事的前提。关键的问题在于，这个变化过程到底由谁主导？增值收益又如何分配？我们熟悉的现行征地制度，主要由政府主导，返还农民比例非常少。成都的改革首先是在征地的基础上，拿出一部分地方财政收入打入农村；但靠财政直接转移的能量还远远不够。相对这种改变收入增量分配的办法，我们更关注另一些伴随着土地、经济制度广泛变革的实践；在这些实践中，村组、农户以多种形式参与到土地使用权的流转中，也更多地分享土地的增值收益。

首先要介绍的是国土整治与增减挂钩。这是种大家都比较熟悉的实践，在各地都有发生。它的经济逻辑很简单：以农村整理土地新增耕地得到的农转用指标，换取高地价地区的土地收益。这种实践本就在征地制度框架之内，而成都的做法是加大弹性——主动加大投资返农力度，也提升规模，所谓“量价齐动”。这种办法可以给农村约1.5-2.5万元/亩的经济投入。接下来是启动村庄整理，即“挂钩”。该项返农投入可以达15万元/亩。投入高，主要是因为涉及到建设用地整理，且此项做法在当年无需占用城市建设用地增加指标。成都将这个实践做的扎实，又上了一定规模，仅06—08年三年期间内就申请了周转指标六千余亩，建城镇新区使用面积5331亩。此外，灾后重建的统规统建、统规自建部分，经济实质上也是属于这种指标换资金的范畴。

值得一提的是，这种办法是农村分享“异地”的土地增值收益，渠道便是农用地“占补平衡”的规定。因为很多地方是没有土地增值潜力的，很多改革都会与之无关，因而这种“异地”分享土地收益的办法就显得尤其重要。当然，这是否必须由政府主导并决定项目区域，还是值得讨论的。

接下来，是一系列现行法律边缘或之外的实践，它们也都是本地分享级差收益的例子。首先是工业的集聚。蛟龙工业港是成都市郊完全民营、建立在集体土地上，规模大至5平方公里的一个工业园。它成绩斐然，井井有条的园区布置，整齐的标准厂房，有八百家中小企业入主，解决十万人就业、年交税额一亿，厂房空置率几乎为零，还有两百家以上企业排在它的等待名单之中，这使得整个模式得以有活力地延续下去。值得一提的是，园区内一切道路水电等基础设施也都是工业园的民营资金投资的。工业园的成功之处，就在于它“租赁加租赁”的模式：一面是建标准厂房出租给中小企业解决他们的起步困难资金短缺问题；而另一面是向农民集体租赁土地加分批滚动开发，解决工业园自身的资金流运转。这个过程中，农民获得1200斤大米本位的年租金，每三年递增5%；注意这里还只是租，农民保留了长久分享土地增值的权益。这是它很值得称道的地方。当然工业园经历了很曲折的法外到法内的过程，值得我们在制定政策和配套时总结。

再看集体土地上的商业建筑或住宅即俗称的“小产权房”。我们介绍三道堰镇的案例。由于地处成都水源地无法办工业，当地只好用这种办法“建房兴镇”，至今已建了700套自建房，4500套小产权楼盘。三道堰特点第一是规划相对完善，街市也很整齐；第二是出让“空中发展权“，即我们看到的很多“三层一底”的房屋，农民获得了一层房屋自住加一层地商，而上面另外的层数交给开发商出卖，可获得大约300元/月的租金收入。政府在其中的收益，首先是旧城变新城，带来面貌的改善和人气的旺盛；随后是通过收取每平方米约20-60元的“市镇基础设施配套费”，使公共财政有了保障。但需要注意的是，整个过程中有很多法外的担心，外来的购房人也无法获得权证；这是三道堰繁荣街景背后的无奈。

接下来是以都江堰茶坪村为例的城乡联建。成都去年发生惨烈大地震，27万户房屋受灾，重建巨大资金投入给政府带来很大的财政压力。联建就是在这种压力下进行的一项制度创新。茶坪村是个非常秀美的山村，地处青城后山的旅游区，级差地租潜力很大。联建实质上便是农民出让部分宅基地，换取重建资金。这个逻辑和小产权房非常类似。但不同点在于，联建从一开始就给经济上合理的实践尝试提供了合法框架。首先，联建可以颁证，包括土地权证和房屋权证，尤其是联建方作为集体经济组织成员之外的人，首次获颁“集体土地使用权证”；当然这里有着细致的区别——联建方获得的证上注明“流转非住宅用地，期限四十年”，而农民获得的是“划拨用地”，永久年期。可以看到农民对部分宅基地的长久权益并未丧失。另外精彩之处在于，虽然是农民与联建方两方互动，但合同却使用了农户、集体、联建方三方框架，给整个过程提供了很好的保障。在这里权证的意义重大，不仅扩大了流转范围，更是作为项目得以规范执行的保障。譬如联建要求必须在复垦完成、农民房屋验收完成，才能开工建新房并获颁权证，这样就用“证”保障了房屋和复垦的质量。第一户联建出让100平米宅基地换取238平米建筑面积清水房，资金投入合160万元/亩；另有七户联建、35户联建等。截至2009年1月，全村有101户达成联建意向，获得资金投入逾亿元，这里我们看到了联建政策和权证保障带来的力量。

最后一个案例是成都市锦江区去年底将两块集体建设用地进行招拍挂形式的入市流转。这是1987年规定国有土地出让必须招拍挂后，第一批以招拍挂形式出让的集体建设用地。这个实践以确权开始，土地流转后也给受让方颁发集体土地使用权证；而收入打入以农民组成的股份公司，再以各种形式分配给作为股东的农民。在这样的制度和权利保障下，出让收益虽然远不及预期，但仍达到80万元/亩。整个案例的关键在于，农民并不像原来一样是被动参与方，而成为交易中主动和平等的出让方。

一系列实践中一个重要的启发就在于，划定权利其实就是划定分配方式。产权权能的变化可以直接带来巨大的收入变化；特别是更加硬化的产权可以使整个流转变得更有保障，也带来更大的流转价值。

刚才提到的实践、或者政策走向的精神，都是从以行政权为中心转向以财产权为基础。这种转换之中，“变动”很可能带来各方利益互相侵害的机会，特别是权责边界如果不清，可能引发各种转型中的矛盾。我们看到成都最关键的改革经验是：确权到户，给农民“自己保护自己”的权利。确权给农民“权威、抽象、合法”的权属表达：首先，它是建国六十年来第一次大规模对土地这种重要的生产生活资料的清资核产工作；其次，它确立了农民在土地流转中的主体地位，有助于从根本上解决改革中巨大的系统性风险，给改革加上保险阀；进一步，我们说“契约”，先有“契”再有“约”，有了规范的权属表达才能扩大流转需求的范围，增大农村经济总量，也能更好地促进土地的节约利用。都江堰大观镇房管局的横幅“确权是基础、流转是核心、配套是保障”，是基层实践对改革经验非常精彩的总结。确实如此，确权实际是“社会主义市场经济制度的基础设施投资”，是推进一切改革的前提。

确权意义重大，但也非常繁复艰难。成都确权的实践工作中也有不少启发：首先是试点推进，找出符合当地现实的确权程序，最终一个程序严谨的确权到户过程的成本仅需十块钱每亩，这使得确权可能在更大范围内得到推进。第二，“村庄评议会”这样的村级治理机制，实际上是从“代民做主”到“让民做主”的观念转变。第三，确权在现状和法规中寻找平衡点。

就政策建议而言，我们的主张实际就是成都的经验，也便是实践的经验。首先，在确保耕地不减少的前提下，以确权为先打好一切改革基础，消除系统风险。逐步增加征地制度弹性，加大对农民的返还。接下来逐步缩小征地范围，也就要求逐步扩大非征地模式的使用范围。成都实践看到，集体土地上也可以办工业、也可以建住宅、甚至进行大规模流转，关键是政策和法规的配套。在有条件的地区进行封闭可控的试验，对实践成功的尝试扩大规模，对还没有条件试验的提前做好准备。（邢亦青整理）

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