新特首梁振英即將上任，適逢特區成立15周年，這到底是香港管治重新出發的契機，還是新一輪管治亂象的開端？
回顧過去15年，兩任特首董建華及曾蔭權的管治表現，都難以令人滿意。所謂管治，最關鍵是「政府制定及落實公共政策的能力」（Governance is the capacity of government to make and implement policy）〔附註〕。因為政府要解決任何政策問題，都要透過立法或行政措施落實改革，如果政府無力落實政策議程，自然令大堆問題長期積壓，最終造成社會矛盾日漸激化。
不幸地，這正是特區管治15年的寫照。特區成立以來，政府施政議而不決、決而不行，制定政策時舉步維艱，各種重要改革停滯不前，大堆經濟及社會問題無法妥善解決。
政府陷於「管治能力不振」的結構性困局
民間智庫「新力量網絡」剛發表《2012年度香港特區政府管治評估報告》，全面分析回歸15年以來特區政府的管治能力。研究顯示，回歸15年政府的平均「立法成功率」只有57.95%，即有四成多的立法議程未能按計劃落實。其中董建華及曾蔭權領導下的特區政府，「立法成功率」同樣維持在五成多的水平，更充分顯示出2005年更換特首，並沒有改善政府管治，特區政府已陷於「管治能力不振」的結構性困局。
而回歸15年來，特區政府合共擱置或押後了31.82%的法案，則是造成「立法成功率」未如理想的主要原因。而這些被擱置或押後的法案中，不少都是極具爭議性的「燙手山芋」：
部分法案被擱置之後，未有再被列入「立法議程」，整項政策也被束之高閣，例如《測繪公司條例草案》（測繪處公司化）、《香港國際機場條例草案》（機管局私營化）及《公眾衛生及市政（修訂）條例草案》（中央屠宰）；
- 部分法案被多次押後，前後拖拉了好幾年才被提交到立法會審議及獲得通過，例如《廢物處置（修訂）條例草案》（管制醫療廢物）及《種族歧視條例草案》（立法禁止種族歧視）；及
- 部分法案被拖拉了超過10年時間，至今仍然未能獲得立法會通過，例如《僱傭（修訂）條例草案》（強制再次聘用被不合理及不合法解僱的員工）及《住宅物業銷售說明條例草案》（規管一手住宅物業銷售）。
- 研究顯示，特區政府在制定政策時孤立無援，往往需要同時面對民主派及建制派的反對聲音。由於無法確保在立法會取得足夠支持，不論是董建華政府抑或是曾蔭權政府，都傾向迴避處理爭議政策，結果導致每年都有大量法案被擱置及押後。
政府孤立無援 傾向迴避爭議政策
現時的管治困局，根源於政黨未能充當行政立法之間的政治紐帶，導致回歸之後出現「行政立法割裂」現象：雖然在《基本法》之下，特首擁有廣泛的政策制定權，但由於特區政府在體制運作上排拒政黨，政府官員無法像西方民主政體般，透過政黨在議會建立穩定支持，造成政府在推動施政時困難重重，立法成功率一直未如理想。
平情而論，特區政府並非沒有意識到這個問題。兩任特首都有委任建制派領袖進入行政會議，嘗試組成「執政聯盟」為政府「箍票」。可惜，多年來的管治困局已清楚顯示，這種鬆散的「執政聯盟」，根本無法解決「行政立法割裂」的問題，原因有二。第一，雖然建制派政黨已被吸納入行政會議，但由政務司長主持的政策委員會，才是政府的決策中樞。政策提交上行政會議之前，基本上已在政策委員會定案，建制派政黨根本無法參與制定政策，當政策出台時自然不會輕言支持，而只會視乎民情變化決定立場，大大增加政府施政的不確性。第二，特區政府定位無黨派政府，其政策議程並非落實任何政黨的選舉政綱，即使政府成功通過政策，建制派政黨亦難以取得功勞，但卻要承擔為政府護航的代價。建制派政黨埋怨有辱無榮，自然傾向與政府保持一定距離，令「執政聯盟」模式名存實亡。
在這種鬆散的「執政聯盟」模式下，政府根本無法在議會中建立穩定支持，推動政策時要同時應付民主派及建制派的挑戰，官員只能逐一向議員游說拉票（即所謂的「鋪鋪清」），行政立法關係依舊反覆不定。
香港管治的第三條路：聯盟政府
現行鬆散的「執政聯盟」已被證明失敗，不少本地學者認為，要真正改善香港管治，需要建立全面的「執政黨體制」，容許特首擁有政黨黨籍，並以政黨成員為骨幹組成管治班子。發展「執政黨體制」，無疑是解決「行政立法割裂」的最有效方法，但卻不符合香港的政治現實：首先，北京一直忌憚政黨政治的發展，擔心發展成熟及動員能力強大的執政黨，會成為難以控制的政治力量，因此在設計特區政制時一直構思由無黨派的特首領導政府，因此除非北京大幅改變對政黨政治的立場，否則「執政黨體制」根本無法在香港實現；其次，立法會的地區選舉制度採用「比例代表制」，則必然令議會黨派林立，難以形成足以控制多數議席的執政黨，因此除非改變現行的選舉制度，類似美國由兩大政黨輪流執政的體制，將不可能在香港發生。
現行鬆散的「執政聯盟」已被證明不可行，而「執政黨體制」亦難以實現，香港管治是否還有「第三條路」？這是我們必須解決的核心管治問題，因為即使香港順利在2017年實現特首普選，擁有民意授權的特首，仍然需要面對「行政立法割裂」、政府在議會欠缺穩定支持的困局。
新力量網絡建議，特區政府應該成立「聯盟政府」，透過與立法會主要黨派分權合作，建立制度化的政治聯盟以穩定施政。改革方案包括5個要點：
（1）探討合作空間：一如實行「聯盟政府」的其他國家，特首應在立法會大選後，廣泛邀請各大黨派領袖會面（包括建制派及民主派），探討政策合作空間。
（2）改組行政會議：特首邀請有共同合作意願的政黨，參與組織「聯盟政府」。特首將改組行政會議，任命參與政黨的領袖為行政會議成員，行政會議將成為「聯盟政府」的主要溝通平台。不同於現時政黨領袖只是以個人身分加入行政會議，「聯盟政府」下的行會成員是以政黨代表身分加入。
（3）制定聯盟協議：「聯盟政府」與現行鬆散「執政聯盟」的最大不同之處，在於特首及參與政黨會制定一份具約束力的「聯盟協議」，一方面有系統地吸納各黨的政策主張，形成一份共同的政策綱領；另一方面亦就日後「聯盟協議」的溝通機制訂定守則。政府將按照這份「聯盟協議」推動立法及處理和參與政黨的溝通工作。
（4）行政立法溝通：「聯盟政府」將按「立法聯盟」的形式運作（即不涉及政府職位分配）。不同於現時由政策委員會主導施政的決策模式，政府日後將按「聯盟協議」草擬政策方案，然後透過政黨的行政會議代表按「保密原則」諮詢各黨黨團。當政府及參與政黨按「幾上幾落」的方式形成共識後，政府才會將政策方案提交立法會審議。
（5）實行責任政治：政府按「聯盟協議」提出的政策，經行政會議進行諮詢並通過後，各參與政黨必須按「集體負責制」在立法會全體投票支持。換言之，與現行鬆散「執政聯盟」下建制派政黨立場反覆的問題，在講求約束力的「聯盟政府」下將有所改變。但考慮到特首與參與政黨不可能在所有政策都有共識，「聯盟協議」將提供一道活門，即一旦特首及參與政黨未能就個別政策達成共識，便可啟動「保留不同意見條款」，讓各黨派自由表達立場及投票。
落實「聯盟政府」的改革，將可以為香港管治帶來三大好處。
第一，對特區政府來說，這種與立法會各黨派分權合作、制定共同政策綱領的全新管治模式，將改善現時「行政立法割裂」的問題，大大提高施政的可預測性（Predictability），減少政策在出台後被迫擱置、押後或大幅修改的情，令政府的政策議程有較大機會落實，有助提高政府的施政權威及管治能力。
第二，對各大政黨來說，他們將可以正式參與政策制定，擺脫現時只能監察及回應政府施政的被動角色，有利於政黨發揮更大的政策影響力，並吸引更多的人才及政治捐款。
第三，對北京領導人來說，實行「聯盟政府」不涉及修改《基本法》，並能夠配合現時比例代表制之下，立法會多黨林立的政治格局。換言之，這種改革可以在不觸動《基本法》及現行選舉制度之前提下，尋求空間提高特區政府管治能力。
香港需要進行管治體制改革
美國總統威爾遜有一句名言：「在充滿敵意的環境下，政府不可能取得成功。」（You cannot compound a successful government out of antagonisms.）
回歸15年來，特區政府始終無法建立一個穩定的管治聯盟，推動施政時力有不逮舉步為艱，香港社會已為此付上沉重代價。今天香港面對的管治困局，根本不是換個特首就可以解決。我們真正需要的是進行全面的管治體制改革。
附註：Pierre, Jon. and Peters, Guy （2000）, Governance, Politics and the State, New York: St. Martin's Press
■延伸閱讀
新力量網絡《2012年度香港特區政府管治評估報告》全文：http://www.synergynet.org.hk/pdf/201206102789_b5.pdf
from 大政治家 http://brian-fong.blogspot.com/2012/06/15.html
