Tuesday, 5 June 2012

王于漸:由雙非孕婦與居留權看與內地的經濟融合 之二

信報財經新聞 6-6-2012

香港去年有95000名嬰兒出生,其中36000名(37.5%)的父母均非香港永久居民,俗稱「雙非」。這些孕婦持雙程證來港產子,產下的嬰兒享有居港權。



政府統計處在2007至11年就《內地女性在香港所生的嬰兒》做了五次調查。《香港統計月刊》2011年9月號發表的研究報告,把其中父親是香港永久居民的嬰兒稱為第一類,父親並非永久居民的嬰兒稱為第二類,發現這兩類嬰兒父母的社會經濟特徵大有分別。

兩類母親背景差異大

統 計處調查的結果見【表】。其中2007年的第一次與2011年的第五次調查發現,第一、二類嬰兒的母親雖同樣來自內地,但第二類嬰兒的母親在經濟上活躍得 多,經理、行政人員、專業人員的比例較高,教育程度較高,年齡也較大。而就父親來說,第二類嬰兒父親的教育程度和職業特徵不僅高過第一類,甚至可能高過一 般近年新為人父的本港居民。

內地孕婦湧港分娩近年引起極大爭議。這涉及兩個課題:一、公立醫院產房逼爆、醫生過勞;二、有人要求重新解釋法律,剔除「雙非」嬰兒的居留權,遏止這種風氣。

兩者都與內地人來港分娩的成本有關。這又包括兩個部分。一是醫院接生的一次過成本;二是政府在教育、醫療、房屋和各種福利上對永久居民提供津貼的終身成本。在這種情況下,歧視他們將有損我們的自由貿易承諾。

香港是自由港,篤行自由貿易,我們並不懲處來住酒店購物的內地遊客;若此,又為何歧視付費來住醫院、為嬰兒支付所有公共服務成本的內地孕婦?內地母親若付清來港分娩的這兩項成本,我們應該沒有理由再歧視她們。

至於公立醫院產房逼爆、醫生過勞的問題,主要是公共醫療本來就十分緊張,內地人若湧來分享,港人擔心更輪不到自己。加上公共醫院的服務涉及大量津貼,對於外人來使用是否應收回成本,比對港人的收費高好幾倍?相關值得探討的是:產科服務為何一直未能隨需求增加?

公營機構地價迹近無償

第一,醫院不論公立私立,地價通常只屬象徵式甚或完全免費。故有人認為,即使私營醫療也享有津貼。此說在技術上正確,但其實似是而非。基於社會共識,醫院用地的機會成本通常經議會立法撤銷。

環顧全球社會,不論貧富、城市還是鄉村,都會以迹近無償的地價為有需要的人士提供社會服務,包括公私營的醫療、教育、體育、宗教……。這些機構的地價從來不當作社會服務的成本來回收或計入預算。故原則上,醫院幾乎從來不計算地價。

第 二,本港醫療教育一向都是由政府以公帑津貼,學費低於成本,而醫護人員大都在本地院校接受教育,出道後,即使私人執業或者在私家醫院服務,巿民都已承擔了 他們的教育津貼。再說,每個市民一生使用的醫療服務有多有少,用得少的必定間接津貼用得多的。社會如果真的不願意津貼,最好是向醫療科系學生收回不含津貼 的正價學費,改以貸款或捐款去資助學生。為此而向醫護人員薪水和醫療收費開刀不但擾民,效益也很低,在經濟上是用錯藥。

第三,公立醫院的收 費獲大量津貼,遠低於醫院的資本投資加經常性開支。公共醫療既然靠公帑維持,津貼港人倒還合理,但一般不應補助過境來享用廉價服務的外地人。對訪客收回全 部成本不但合理,而且在醫療機構的層次上(institution level)即可達成,根本毋須立法。除非醫院不認真執行,把成本轉嫁給市民,公眾才須要關注。

醫護短缺早可預見

然後是上述的第二個問題。外地孕婦湧來,公家醫護人員的工作量大增,但薪水照舊,難免有怨氣。傳聞說會有更多公立醫院的人員跳槽到私家機構;也有人說,公立醫院只要合理地加薪,有些醫護並不反對為內地婦接生。凡此種種都足以動搖醫院管理局目前的薪酬和管理制度。

更 深一層的問題是,為什麼醫療服務和醫護人員的供應總是趕不上需求的增長?相反地,面向內地遊客的零售業卻能緊貼市場的增長,不僅港九的購物中心,連新界一 些偏遠的地區也都能增加人手迎合客人需要。香港早就把發展醫療旅遊列入六大支柱產業,是國家第十一個五年計劃後提出的官方政策,講了豈止十年。

問題在於保護主義——利益團體嚴格限制醫護人員每年畢業和註冊的人數。回歸後,英國畢業的醫護不論是否香港永久居民,都不能再直接註冊執業。過去十多年來,服務需求不斷增加,但人才供應減少,公立醫院產房爆滿和醫護過勞,事實上是我們自找的。整個過程其實早就可以預見。

隨着人口迅速老化,我們須要大量增加醫護人手。除了增加學額,培養更多本地生和外地生,還須增加引入外地畢業生,護士的短缺尤甚於醫生。

民粹政治是法治大敵

第二個要談的是法律問題:能否拒絕父母均非香港居民的「雙非」嬰兒享有居港權?這又涉及兩個獨立的考量。

有人要求就「雙非」父母所生嬰兒是否享有居港權的問題再次釋法。但不論是由本港終審法院、還是全國人大常委會作出裁決,都有操弄法律以達到眼前社會目的、迎合投機性社會利益之嫌,有損法治精神。民粹政治一向是法治的大敵。

二是香港應該根據哪些條件來頒發居港權?這是人口政策的核心。香港出生率低而人口老化快,人口長期失衡,壓力日增;移入的人數若維持不變,每年要有十萬名嬰兒出生,才能維持目前的人口。

這 些移民的質素如何?第一類嬰兒的母親的例子表明,並不太高。此外,移民政策長期以來偏重家庭團聚,持續稀釋本港的技能人口。加上持單程證來港的人數受配額 限制,很多港人子女不得不在內地成長,無法在港受教育,醫療服務也不足。若不調整政策,加大人力資源投資、吸引有才能的移民,繁榮難保。

探討人口政策時,首先要就邊境管理和單程證的問題,處理好與內地的關係。回歸前,中英雙方有此安排可以理解;中國視香港為領土,港府在法律上無權限制內地的中國人南下本國的領土。

單程證制度讓內地各省市根據議定的原則,決定誰獲准移居香港。每年的單程證數目和輪候者獲批的先後由地方政府掌控。但過去這三十年,與內地人婚配的港人數以萬計,故審批時優先考慮家庭團聚。但配額僧多粥少,不少家庭長期兩地分居。

留港限額愈看愈荒誕

當初用單程證來限制移民人數,顯然是擔心數以萬計的內地人蜂擁而至,分薄福利,佔用社會服務,用限額作為保護措施。

但限額一用就是三十年,不但有礙港人與家眷團圓,也有損長遠的經濟發展,擴大上下各代的經濟分化,更難保內地官員不借審批來牟私、港人借假結婚來牟利。

隨着香港在社會和經濟上日漸與內地融合,用限額來決定誰能居港,愈看就愈荒誕。不如把居港權與福利權分拆開來,可以居留不等於享有福利。

首先,把決定誰有權居港的規章及辦法納入人口政策。整套政策須有清楚的說明(clearly articulated),包括規管賦予批准內地人來港的責任。回歸前,中英爭着要決定哪些內地人有權來港,但回歸後,再也沒有這個問題,也應該由香港直接參與管理。

第二,香港永久居民的內地配偶只要確定身份和婚姻關係,應立即批准來港居留。這是港人的權利,否則也就削弱了港人擇偶的自由。

假證件、假結婚等副產品在所難免,但只要提高對內地文件的驗證水平,應該能夠控制;而且除了內地省市,特區政府也可以驗證。

第 三,至於那些新移民有權獲得香港的教育、醫療、房屋等福利,可考慮立法,剔除某個日期後出生的「雙非」父母所生子女。後者有權來港居留、取得特區護照,但 由於「雙非」父母本身不享有香港的福利權,也未透過婚姻來取得這些權利,這些兒童並無這方面的承繼權,不能享有獲津貼的社會服務。

不能濫改《基本法》

換言之,在港出生所獲得的居留權與享用津貼服務的權利脫鈎,兩者互不從屬,互不干擾。這也就是把居港權列看作純公共財(public good),可以大方送出而不會加大市民的成本。但社會服務獲津貼,對市民來說所費不菲。

上 述的統計處2007至11年調查發現,就第二類也就是「雙非」嬰兒來說,父母希望他們日後在港居住的比例只略高於六成,遠低於第一類單非的九成多。由此 看,有相當數量的第二類父母要的只是居港權,並非津貼的社會服務。故只要把第二類嬰兒的社會福利與居港權脫鈎,即可避免有太多的人湧來搭福利順風車。

至於餘下的第二類嬰兒,香港沒有理由拒諸門外。這是輸出醫療服務的成果,不但不應限制,更應擴大產能來滿足需求。中國大家庭的成員不讓祖國的孕婦來分娩,顯然說不通。

香港沒有理由濫用《基本法》賦予我們的「特權」,但社會服務要由市民津貼,自然有權反對濫用。內地省市處理農民進城打工期間的臨時居留不也是這樣?

「香港與內地經濟融合」系列.之二

作者為香港大學經濟學講座教授



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