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Wednesday, 14 November 2012

《纽约时报》中共换届中的艰难选择

SUSAN SHIRK 2012年11月15日

Lintao Zhang/Getty Images

中共十八大结束后，新一届中央委员会将举行会议，投票选出新一届领导班子。

关于中国共产党领导层换届的大多数海外报道，都专注于预测新领导层会有哪些成员，并试图推测他们将带领中国走向何方。这是一个几乎不可能完成的任务，因为那些雄心勃勃的人都把自己的政见藏了起来，以防犯下可能导致壮志落空的错误。但是，此次换届有一些显而易见的结构性特点，而且也会对中国的未来产生重大影响。领导共产党的政客们正在打造相应进程，以便在挽救党的同时保护他们自己的利益。以下将简要介绍，中国现任领导人在本周的选拔程序中将要做出的几个艰难选择。

领导层换届是专制政治体系的阿喀琉斯之踵

中国面对的最大政治挑战是，如何在缺乏公开合法的领导层选拔程序的情况下，进行最高层的权力交接。多数专制政府的倒台原因都是领导层内讧，而非民众暴动。伊利诺伊大学的政治学家米兰·什沃利克(Milan Svolik)称，1946年到2008年间倒台的独裁者当中有三分之二都是被内部精英所推翻。近期的薄熙来事件，以及党内在如何惩罚他的问题上产生的明显分歧，已经使得党的领导人格外担心内讧的危险。如果他们没能在这次换届过程当中妥善完成权力瓜分，党可能撑不过未来十年。在下一次国内或国外政策危机到来之时，特别是在危机引发公众抗议的情况下，顶层的激烈较量可能会变成公开斗争。中国领导人仍然记得1989年天安门事件的教训：让中华人民共和国濒临崩溃的并不是抗议活动本身，而是领导层对于如何应对抗议的分歧。

中国的政治游戏规则瞬息万变，因为共产党要奋力维持精英阶层的团结及群众支持，而市场经济以及与外界更加紧密的联系已为社会带来了剧变。毛泽东过世后，邓小平试图稳定党的统治，方法是把任期限制和强制退休变成制度。2002年，共产党让时任党总书记的江泽民卸任，这是一个重要成就，第一次实现了共产党主要领导人的和平离职。胡锦涛也会遵循先例，在任满两届之后卸任，这一点没有人真的怀疑。然而，在你争我斗的过程之中，中国政客一直在翻来覆去地更改规则，多数规则既不成文，也不曾公开宣布。他们有时会扩大约有24个成员的中国最高统治团体政治局及其核心机构政治局常委会以平衡不同派别的势力。进入政治局的年龄上限渐渐放低，现在是67岁，领导人们通过这个方便好用的招数来摒除对手，并减少合格竞争者的数量。

最高领导机构的规模

希望中国恢复经济改革的人都应该密切关注，领导集体是否会由九人减少到七人。政治局常委会以集体决策的方式统治中国，这一管理机构每周开一次会。2002年，常委会的规模由以前的五人、六人或七人扩大到九人，每位成员负责一个具体的方面（经济、立法、反腐、国内安全、宣传等）。

规模较小的领导集体会提高高层决策过程的效率和效力。中国按照一致通过的原则制定政策，如果顶层领导都没有意愿或能力做出最终决断，这个体系将会停止运行。在这个方面，党总书记胡锦涛和总理温家宝都因为领导乏力而招致了国内的恶评。谁也不希望中国出现又一个能够贸然推行大跃进或文革之类莽撞计划的毛泽东式独裁者。但是，挑战在于缔造一个领导集体，并让该集体能够以高效权威的方式遏制党政军三方那些各自为政的利益团体。过去十年里，这些利益团体一直在操控国策以谋私利。

规模较小的政治局常委会应该可以更好地对抗既得利益，进而尝试亟需的经济改革，也应该会倾向于更加稳定明智的外交政策。

但是，将金字塔顶层的人数缩减为七人会加剧权力瓜分的问题。现在，权力仅次于政治局常委会的20人政治局当中有八位成员的年龄符合提拔要求。如果常委会只有七个席位，那么除习近平（下一任总书记）和李克强（下一任总理）已经占据的两个席位之外，这八位角逐者中只有五人会得到任命。（还有可能，一颗格外耀眼的新星从政治局之外直接升入常委会。）壮志落空的的三个人会默默地湮灭在政治荒漠中吗？还是会产生不满情绪、像薄熙来为晋升造势的时候那样去争取大众的支持呢？由于缺少公开公正、有约束力的选举过程，失意者出现不满情绪的风险就更大了。

国内安全和宣传事务领导的级别

关注中国人权、法治和新闻自由的人应该注意，国内安全和宣传事务的负责人是否会被降到政治局一级，而不是继续出现在常委会里。

过去十年中，这两个负责控制的官僚机构一直在夸大群众骚乱的威胁，以便争取更多预算，扩大自己在社会上的势力范围。中国社会学家以及其他批评者抱怨，这种所谓的“维稳”活动正在把中国变成一个只会拒斥公众的警察国家。正当法律程序几近完全丧失，原因是最高法院、司法部以及基层法院都听命于安全事务首脑周永康手下的中共政法委员会，周永康已经成为中国最有权力的人物之一。在宣传事务首脑李长春的治理下，中国实施了大范围的审查行动，封锁并过滤那些对其他任何人来说都似乎无伤大雅的网上信息，严重损害了政府的公信力。如果把这两个部门清除出中央政治局常委会，将是一个重大信号，表明其他领导人愿意挑战这些强势官僚机构，借此改善党的声誉。这也会增加中国实施相关改革、赋予法院和媒体更多不受共产党干预的自主权的可能性。

外交政策领导层

关注中国在气候谈判、中美关系以及与邻国领土争端当中的表现的人应该留意，中国对外政策方面的最高官员，亦即中央外事工作领导小组办公室主任，是否能够跻身政治局，获得更大的权力。

中国尚未在世界舞台上发挥重要作用，以目前状况而论，中国对外政策方面的高级官员缺少对该领域的管辖权，原因是各种机构和国有企业把这个领域挤得满满当当，都在推销自己的议程，稀释了外交部的权力。这个领域的首脑只是有着300多名成员的中央委员会当中的一名普通成员，政治级别与普通的部长或将军一样。难怪在任的外交首脑戴秉国抱怨，当九个非军方海事机构、国有能源公司以及人民解放军海军擅自进入南海并引起亚洲邻国愤怒的时候，他试图对它们进行约束，但却无人听从他的号令。

如果中国领导人已经意识到，必须以更有效的外交政策来控制中国挑衅行为所带来的日益强烈的反作用，他们就应将下一任对外政策首脑晋升为政治局委员，就像20世纪90年代的钱其琛那样。习近平需要负责的事情太多，无法独力协调外交政策。正因为此，在大多数其他政府中，外交部长都是最重要的内阁成员之一。

党和军队领导

任何了解中国军队快速现代化，担心近来出现的军队不服从命令迹象的人应该密切关注胡锦涛卸任共产党总书记之时，是否还会让出军委主席职位。

2002年，其他领导人通过允许江泽民继续担任中央军委主席职位直至2004年，帮助他顺利退休。两个分开的权力中心并存的局面——胡锦涛担任总书记和国家主席，但江泽民继续对军队发号施令——让包括军队官员在内的整个高层都很不安。尤其是在外交和国防问题上，没人知道究竟是谁在掌权。两年后，江泽民终于卸去军委主席一职并将其移交给胡锦涛。但很多消息称，江泽民利用这两年过渡期巩固了自己在人员任命和政策决策领域的个人影响力。

很多中国批评者把胡锦涛时期政策过程的不稳定性归咎于他在江泽民后续影响力的阴影中不能完全坚持自己的主张。如果胡锦涛同时卸去所有职务，这将强化他在促进共产党执政制度化、清楚界定民权高于军权上所留下的政治遗产。但这也会让他自己、他的盟友以及家人在反腐败调查面前失去一部分保护层，这种反腐败调查在毛泽东以后的时期成为了高层竞争的一种手段。

挑选领导人的程序

有些人关注的是共产党统治的脆弱稳定性，对他们而言，影响最深远的问题是，此次是如何挑选领导人的。如果在烟雾弥漫的决策会议室里的高层领导无法达成一致，那么他们会选择让中央委员会首次通过选举产生新一届领导人吗？

共产党全国代表大会一结束，新一届中央委员会就会举行会议，投票选出新一届领导班子。根据中国共产党的党章，由300到400名中央党政官员、省级领导和中国人民解放军将领组成的中央委员会有权选举坐镇政治局和政治局常务委员会的领导人，其中包括总书记。然而，时至今日，中央委员会还从未在候选人上有过真正的选择余地。相反，少数高层领导通过秘密且高度集中的程序定下候选人名单——候选人数量和空缺职位的数量相同——中央委员会的成员一直只能老老实实地投票，让这些人正式当选。

最神秘的事情之一是，那间烟雾缭绕的房间里都有谁？大部分观察人士认为，核心成员包括现任领导（胡锦涛）、下一届领导（习近平）和前任领导（江泽民），不过可能也会征求政治局常委会的其他一些现任和前任成员的意见。

围绕着谁出任什么职位会进行讨价还价，而要了解这一切基于什么，便出现了另外一个让人迷惑的地方。许多人认为，谈判的核心是在个人派系之间分配职位。个人派系是指效忠于不同的高层政治人物的官员和这些政治人物的同事、老乡、校友及其鼎力提拔的门生的关系网络，比如江派和胡派。其他一些人则认为，现如今，诸如国有企业和国内安全机构这样的利益组织之间的平衡比派系平衡更重要。

在1993年的《中国经济改革的政治逻辑》(The Political Logic of Economic Reform in China)一书中，我把中央委员会称作“筛选人”(selectorate)。这是一些精英选民，尽管他们从未真正行使过选举领导人的权力，但他们的偏好却不得不被考虑在内。决策会议室里的政客们不确定，中央委员会里的官员是否会在什么时候鼓起勇气说不。在前苏联的历史上，中央委员会曾两次否决了官方提名的高层职位人选。如今的越南共产党(Vietnamese Communist Party)也会在中央委员会内部进行差额选举，选出领导人（得票最多的人出任总书记，得票数名列第二和第三位的人分别出任政府总理和国家主席）。

为了避免“筛选人”失控，中共会进行非正式的调查，收集中央委员会成员的偏好信息。这样的调查分别在2007年党代会之前和几个月前进行过。然而，高层领导不愿真正放弃他们对选拔过程的垄断。毕竟，那意味着他们将丧失任免权，退休后自己以及家人拥有的保护也少了，并会引发一股难以预料的趋势，即党内外的公开政治竞争。这正是为什么他们从未宣布过调查结果，也不接受调查结果的束缚。

非正式调查还只是代表着迈向满足党内民主需求的一小步。过去20年来，党内民主的呼声日益高涨。倡议人士中的许多人都服务于中共的智库机构。他们称，在党内实行差额选举将改善党管理社会的能力，并将在更大范围内带来和平的民主化进程。自1987年以来，党代会通过投票选出了中央委员会成员，选举中的候选人数量略微多于应选出的成员数量。2009年9月的中央委员会会议发布的指示明确呼吁，要在党内进行更具竞争性的选举，由此引发了外界对政治局和政治局常委会选举的预期。

如果中国领导人在烟雾缭绕的决策会议室里就新一届领导集体的构成陷入僵局，如果他们想降低不满的失意者可能会制造麻烦的危险，以及消除中央委员会可能会和他们对着干的一点点可能性，现在可能正是他们将选择权交给中央委员会并成就自己党内民主设计师美名的时候。制度变革就是这么产生的，靠的不是宏伟的设计，而是关注自身利益的政客通过两害相权取其轻的博弈来实现的。如果他们这一次还是紧紧抓住过时的办法不放，秘密分配权力，那么这种分配方式可能会在未来十年内瓦解，并导致中共的倾覆。

Susan L. Shirk是加州大学圣地亚哥分校国际关系和太平洋研究学院21世纪中国项目负责人、中国和太平洋关系教授。本文最初以英文发表于中参馆(ChinaFile)，这是亚洲协会 (Asia Society)中美关系中心最新出版的在线杂志。