黎蜗藤
中国成立的防空识别区有两个重要特征。第一，和邻近国家和地区的识别区重合。其中和日本的防空识别区大面积重合，覆盖了钓鱼岛；和韩国的防空识别区也有重 合，覆盖了苏岩礁；和台湾的识别区亦有重合。第二，也是更重要的，和美国以及邻近国家和地区的监视性的防空识别区不同，中国的防空识别区是管辖性，这是违 反国际法的行为。美国和日本等对防空识别区的规定是监控式的。首先，她们明确区分军用飞机和民用飞机。对于民航飞机来说，它们确实要求进入防空识别区的 外国民航飞机进行备报和接受管理（这点下面另行论述）。但是对于外国军机，她们只是对需要进入领空的外国军机规定通报的义务，而仅仅是飞越防空识别区而不 进入领空的外国军机飞机并不要求服从本国为此区域而制定的规则。当然，在必要的情况下，本国的军机根据识别区的内部指引会对进入防空识别区的外国军机进行 监控、伴飞和阻拦。但是在法律上，这仅仅是对本国军机的指引，而并非强加在对外国军机上的义务。
比如在法律定义上，美国的防空识别区其实是一个对民用飞机的要求。它的正式定义在美国联邦法规（Code of Federal Regulations）中第99部分空中交通安全管制（PART 99—SECURITY CONTROL OF AIR TRAFFIC）为：“为国家安全利益，民用飞行器需要准备出示标识、报告方位和接受控制的空域”（Air defense identification zone means an area of airspace over land or water in which the ready identification, location, and control of civil aircraft is required in the interest of national security）[1]。可见，这是一个针对民用飞机的空域。相应地，在法规内的细则，都是针对民用飞机，而不是军用飞机。同时，其管制单位是隶属于交通部的联邦飞行管理局（Federal Aviation Administration）。因此在法律下，美国的防空识别区对外国飞机的管制规定都是针对民用飞机，而对外国军用飞机则并无如此的法律要求。
对于军机，美国的声明是：“美国不承认沿海国家有权将其防空识别区程序应用于不准备进入其领空的外国飞行器，也不会对不准备进入美国领空的外国飞行器使用 美国的这一程序。同样，美国的军事飞行器若不准备进入他国领空，亦不应向对方表明身份，或以其他方式遵守他国制定的防空识别区程序，除非美国明确同意这么 做。”[2]也就是说，如果外国军机要进入美国领空，须向美国管理机构备报和接受管理，但如果外国军机仅仅是要穿越这个识别区而不进入领空，它就不用接受美国的管理。美国的原则是和国际空域的航空自由的国际法相符的。
反之，中国的防空识别区尽管套用了“防空识别区”的名头，实际上却大大扩充了美国式的防空识别区的内涵，从监控性变成管辖性。在《中华人民共和国政府关于划设东海防空识别区的声明》[3]第二条中规定：
一、位于中华人民共和国东海防空识别区（以下简称东海防空识别区）飞行的航空器，必须遵守本规则。
二、位于东海防空识别区飞行的航空器，必须提供以下识别方式：
（一）飞行计划识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，应当向中华人民共和国外交部或民用航空局通报飞行计划。
（二）无线电识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，必须开启并保持双向无线电通信联系，及时准确回答东海防空识别区管理机构或其授权单位的识别询问。
（三）应答机识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，配有二次雷达应答机的应当全程开启。
（四）标志识别。位于东海防空识别区飞行的航空器，必须按照有关国际公约规定，明晰标示国籍和登记识别标志。
三、位于东海防空识别区飞行的航空器，应当服从东海防空识别区管理机构或其授权单位的指令。对不配合识别或者拒不服从指令的航空器，中国武装力量将采取防御性紧急处置措施。
根据这个条文，所有飞机，不管外国和本国飞机，不管是民用飞机还是军用飞机，不管是要进入中国领空还是仅仅是穿越这个识别区，都必须遵守中国的这个单方面 设立的规则，都要事先递交飞行计划。还必须开启无线电应答中国的询问，甚至要“登记”识别标志。这还不算，条文内还明确写出，这些飞行器要服从中国武装力 量的管理和指令。
可见，中国所设立的防空识别区，尽管试图通过一个名字让国际相信她是依从了国际惯例，但实际上却和美版的有本质上的不同。对军机而言，美日的识别区是规范 自己的行为，比如有别国军机飞越的时候自己的军队应该怎么做，实质是要监控这个区域。而中国的版本却是企图规范别国的行为，实质就是要管辖这个区域。
根据中国的做法，如果日本的军机进入中国的防空识别区就必须提前向中国打报告并接受中国指挥，否则就是违反中国法律。这个做法各国根本不可能接受，因为这 个防空识别区是公共空域，中国没有任何权利去要求别国的飞机在不进入中国领空的情况下该如何去做。美日韩在这个公共区域有大量的军事演习、巡航和其他活 动，难道演习前还要向中国提交计划不成？难道还要服从中国军方的管理不成？
反观日本的防空识别区则和美国的一致（其实是美国帮助制定的）。日本对于进入防空识别区的外国军机并无任何法律要求，但是会监视或派出飞机伴飞。中国军机进入日本防空识别区无数次，从来没有事先通报，更加不接受日本军方的指挥，但日本并不认为这样是违法的。
在世界各方一致批评和打脸之下，中国不得不承认这种“管辖式”的做法确实超越美日的做法，但又辩称防空识别区没有国际协议，因此中国的做法也不违反国际规定。
这个说法仍然是错误的，尽管国际法中并没有防空识别区这个概念的协议，但是我们可以通过国际海洋法中有关专属经济区的规定来衡量。《国际海洋法公约》第 58条规定，在经济专属区上的上空，外国飞机有自由飞行的权利。如果任何飞机，特别是军机，都需要预先递交飞行报告，并服从沿岸国（比如中国）军事机构的 管理和指令，就已经违反了这条飞行自由的规定。中国划定的防空识别区面积覆盖了中国的专属经济区。既然专属经济区中不能影响穿越自由，那么识别区中自然也 不能影响。中国出台规定的最大毛病在于此。因此，中国设立如此的法律的实质就是无视国际法和国际准则，单方面地扩大了中国的空中管制范围，企图在法律上把 大片公共空域变成受中国管理的空域，变相把国际空域变成准领空。
其次，我们看看对民用飞机的规定。
即便是对于民用飞机，中国的做法也是不符合国际法的。对于民用飞机，基于乘客安全的理由，国际法上另有不同的处理方法，很多国家（包括美国）确实规定进入 防空识别区的民用飞机需要提交飞行报告和识别。这看上去和中国的做法是一样的。但严格说来中国所划定的飞行识别区还是违反了国际规则。
联合国属下的国际民用航空组织（International Civil Aviation Organization）对世界上所有的空域作出的划分，每个空域称为飞行情报区（Flight Information Region，FIR）。这些飞行情报区的范围是经过广泛国际协商而制定的，中国也参与其中，得到国际的公认，因此具有国际法效力。在进入每个飞行情报区 的民用飞机必须按照规定向飞行情报区所属国报告飞行计划，与管制单位保持联络和通告。这些措施是为了保障民航飞机的安全。
目前设立防空识别区的国家比如美日韩等，其防空识别区的范围基本上都在国际民航组织为其划分的飞行情报区之内。比如说美国的飞行情报区范围几乎覆盖了整个 西北太平洋，但防空识别区仅仅覆盖了其中的一小部分。日本的飞行情报区在东海的界线和其防空识别区基本一致。在太平洋上则远远小于其飞行情报区。韩国的防 空识别区在扩大之前也小于其飞行情报区。台湾的情况也是这样。也就是说，即便她们不设立这个防空识别区，飞越这个区域的民航飞机本来就有义务根据国际法的 规定向她们备报飞行计划和接受管制。因此，他们规定民航飞机进入她们的防空识别区要向她们备报和接受管制，并不违法国际组织赋予她们的权力。
但中国在东海的防空识别区的却明显地超过了国际组织所划定的界线，大面积和韩国、日本和台湾的飞行情报区重合。这意味着，民航飞机本来在这些区域只是需要 向韩国、日本和台湾备报和接受她们管制，现在却需要受中国的管制。从民航的角度，中国的做法违反了国际民航组织的统一规划，单方面地扩大了自己对民航的管 制区域，而不是按正常程序通过国际民航组织协商修改区域，也没有和任何邻国协议，因此违反了国际规则。这也是为什么日本和韩国最初不肯要民航飞机向中国备 报的原因，也是为什么日本说要在国际民航组织告中国的理据。
中国尽管不断说民航飞行不受影响，但另一方面说如果不遵守中国的规则就有可能产生误判[4]。更有中国专家指要对不遵守中国这个规则的外国民航飞机进行罚款。事实上就是对民航飞机安全的一种威胁。在这种威胁之下，出于对民航飞机的安全着想，美国和韩国先后允许民航公司向中国备报飞行计划。
因此，在国际法的层面，中国的防空识别区在两方面违反了国际法。这个法令不区分军机和民航飞机。对外国军机来说，它要求仅仅是穿越这个区域的飞机也向中国 提前递交飞行计划并服从中国军方指令和管理，把公共空域变成准领空，违反了国际法中关于航空自由的规定。对外国民航飞机来说，它实质上单方面地把自己的飞 行情报区扩大到原本属于别国的飞行情报区之上，违反了国际民航组织的法规和程序。
[1] Code of Federal Regulations, Title 14, Part 99, 99.3.
http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CFR-2003-title14-vol2/pdf/CFR-2003-title14-vol2-chapI-subchapF.pdf
[2] 自U.S. Navy's Commander's Handbook on the Law of Naval Operations。原文为：The United States does not recognize the right of a coastal nation to apply its ADIZ procedures to foreign aircraft not intending to enter national airspace nor does the United States apply its ADIZ procedures to foreign aircraft not intending to enter U.S. airspace. Accordingly, U.S. military aircraft not intending to enter national airspace should not identify themselves or otherwise comply with ADIZ procedures established by other nations, unless the United States has specifically agreed to do so. http://en.wikipedia.org/wiki/Air_Defense_Identification_Zone_(North_America)
[3] http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/23/content_2533101.htm
[4] http://news.xinhuanet.com/mil/2013-12/03/c_125802301.htm
from 黎蜗藤的历史博客 http://blog.sina.com.cn/s/blog_4b2ed3c30101ioqe.html
