信報財經月刊 2012年8月號
經濟和政治改革，一直是中國和俄羅斯等國家的重要研究課題。今年是很多國家和地區領導層換屆之年，中共將召開十八大會議，社會最關心的是中國的政治改革，如何落實一個文明、法治、開放和民主的中國？在在反映中國改革事業到了關鍵時刻。
中國一直奉行「試點」先行、推廣執行在後的「摸着石頭過河」改革模式，政治改革更是緩步進行。不少評論指中國政治改革停滯，將影響其經濟進一步發展，但相對20年前戈爾巴喬夫（Mikhail Gorbachev）在前蘇聯推行的「休克療法」（shock therapy），導致政經出現嚴重危機，最終在1991年以解體結束，不少論者和學界都認為，漸進式改革還是較有利社會發展，成為政經改革發展課題的主流思想。
下文介紹就以上主流思想提出反證的研究。作者是美國麻省理工的阿西莫格魯（Daron Acemoglu）和約翰遜（Simon Joshon）、哈佛大學的羅賓遜（James A. Robinson）和德國路德維希-馬克西米利安大學（Ludwig-Maximillians Universiat）的坎托尼（Davide Cantoni），題目為（激進改革結果——法國大革命）（“The Consequences of Radical Reform：The French Revolution”），刊於2011年12月101期的《美國經濟評論》（American Economic Review,AER）（下稱「魯文」）。
變革清除封建制度因素
「魯文」的主要結論是學界在「制度變革」（Institutional Change）的課題上，認為激進的大爆炸式改革（“Big Bang” style reform）只會對社會發展帶來負面影響，不會取得成功。但是，透過研究法國大革命對德國西部及西北地區的影響，研究人員發現激進的制度改革（radical institutional reform）清除了阻礙城市化和工業化的因素，帶來持續的經濟增長，反證了外部植入的激進式制度變革不一定對社會發展帶來負面效果和失敗。
法國大革命及其後的「霧月政變」（編按：1799年11月9日，法國共和曆8年霧月18日，拿破崙等發動政變，解散議會，奪取大權），都是一個大規模、徹底改變和「人為設計」的制度變革的歷史案例，本文稱之為「激進變革」。法國大革命開啟了西方歷史的新一頁，結束了封建體制（feudalism）， 改變了社會面貌和政經運作，令西方世界進入資本主義的門檻，發展出代議政制和資本主義制度。不過，學術界一直認為成功的制度轉變不可能依靠「人為力量」去 促成，更不可能由外部強行植入，只有隨着社會內部持續漸變，形成共識和文化習俗，制度才能自然生根、發芽、成長和茁壯，這是「自然演進」主流看法。法國大 革命所建立的典章制度和法律精神都是「人為建構」，透過軍事和政治力量在社會大爆炸式強加執行，其制度變革本身充滿政治考量和權力制衡，而非在意於推動經 濟發展。因此，學術界一直沒有重視法國大革命對制度變革的正面影響和啟示。
由於法國軍力不繼向歐洲各國擴張，影響歐洲日後發展軌跡，其中德國西部及西北地區深受法國影響。研究人員嘗試透過驗證德國各地區自1700至1907年的不同時段的歷史數據，以了解法國大革命對這些地區的經濟發展影響。
研究人員抽取了19個在世紀時屬單一政治實體的地區（其中8個地區受法國變革影響）作為指標樣本，分為三組（兩組對照組和一組實驗組）作數據對照，透過人口增長輻度量度其城市化水平，作為經濟繁榮指標。
一個地區的居民規模反映了這個地方的農業生產能力、交通網絡規模和人均收入水平（生活素質），利用計量技術測試這些地區繁榮指標與制度變革的關係，以了解激進變革對德國各地區經濟發展的影響。作為「制度變革」的工具總量，這包括民法典（civil code）制定時間、農業結構改革及取消農奴制度、廢除行會制度和勞動力自由化、地區行政及稅制改革、教會土地的世俗化和更改用途等。研究人員還利用64個德國地區（分為易北河（Elbe River）西岸與整體兩組）在1849至1907年間四個時段的不同行業（分為農業及工業兩組）勞動力數據作為工業化水平指標，以復檢城市化的分析數據，測定經濟發展水平與制度變革之間的因果關係。
研究結果顯示，隨着時間延長，激進的植入式制度變革對德國西部及西北部地區的城市化影響較兩個對照組明顯增強，特別在1750年之後，德國西部及西北地區地區的城市化速度較其化地區快，即使撇除人口加權影響，分析結果大致相同。研究結果反映制度變革有效清除了阻礙城市化和工業化的封建制度因素，長遠對德國西部及西北地區的經濟長存在正面影響，即使法國入侵對這些地區帶來短期的負面衝擊。
政治經濟改革存互動關係
法國大革命的激進改革是一種「外生」（exogenous）和「人為設計」的制度變革，研究結果顯示改革能有效促進社會的經濟發展，不但打破了經濟朵界一直對「自然演進」改革方法的迷信，也反映制度改革的多元性，有助政府在現實政策考慮有更廣闊的選擇空間和思考寬度。
研究結果亦顯示了政治和經濟改革之間存在緊密的互動關係，而且制度變革的背景因素對經濟發展影響深遠，意味不同的經濟政策的戰略分析不能忽略政治環境的考量，如筆者在《香港與內地經濟整合研究》的序言所指，政治和經濟的綜合研究，將是未來經濟學發展主流之一。
「魯文」結論被指欠說服力
「魯 文」在結論部分提出了一個問題，法國大革命的案例引證了激進的植入改革能帶來經濟發展的長期正面影響，如戰後美國強加於德國和日本的制度安排，也取得正面 效果。但為什麼這些激進政策在其他國家，如拉丁美洲和非洲地區卻遭到失敗？研究未能提供有力證明解釋有關問題，他們估計，失敗個案的激進程度未能有效削弱 和控制地區精英階層的復辟能力，導致變革夭折。這個說法跟德國漢堡大學（University of Hamburg）的思韋納特（Joachim Zweynert）在《憲政政治經濟學》（Constitutional Political Economy）發表（休克療法興制度植入——新爭論與1806後普魯士和德國西南部改革的啟示）（“Shock Therapy and the Transfer of Institution: the New Debate and Some Lessons from the Post-1806 Reforms in Prussia and in Southwestern Germany”）（下稱「思文」）的觀點接近。
思 韋納特認為不是每個激進的變革都能取得正面效果，關鍵不在於政策選擇問題， 而是政府的執行能力問題。「魯文」透過法國軍隊佔領地區曾執行強制性改革為「實驗組」樣本，證明激進改革能帶來正面的經濟效果，思韋納特認為結論缺乏說服 力。因為軍事佔領一個地區並不等於有效推行改革，經濟效果是否與改革有關存疑。
「思文」透過同樣進行過激進政治和經濟改革的普魯士（Prussia）和德國西南地區作比較，發現德國西南地區最終成為該國立憲和自由主義發祥地，改革取得正面效果，但普魯士政府最後被地方政治力量透過地方參政會控制，改革停滯不前。兩個地區的改革結果不同，問題在於中央權力是否集中。
「思 文」指出，普魯士雖然像法國一樣頒布了含有「人人法律平等」的民法典，但法典的部分條文保留了貴族的特權。在議政方面，普魯士在沒有有效集結中央權力的情 況下，恢復了貴族在地方的特權，又在法律上開放政治參與權利給各社會階層，兩項措施破壞了「集權化」過程，導致政府機構內外長期進行公共政策的爭論，地方 權力包圍中央執政能力，造成「內耗」。普魯士遲遲沒有進行結束封建力量的政治改革，主因是普魯士沒有法國佔領，其外部壓力遠少於被法國佔領的德國西南地 區，結果領導人的意志和信仰成為變革的成敗關鍵。反之，德國西南地區在法國外部壓力影響下，消除封建力量的政治改革迅速進行，鋪平了經濟改革的道路。
簡而言之，「魯文」說明了法國大革命的制度改革對社會發展存在正面效果，但未能有力說明什麼是激進改革模式的成敗因素。「思文」嘗試補充有關缺陷，指出激進改革成敗關鍵在於強大的中央權力配合，才能落實改革內容，產生改革的長期正面效果。
經改成果不能取代政改需要
兩項研究帶來特區新政府什麼啟示？
答 案不是加強中央集權。在法國大革命的政治改革課題上，中央集權的意義在於結束封建制度下皇室、貴族、教會、地主和商人的政經特權，透過民法典頒布建立現代 的法治精神；廢除農奴和行會制度提高勞動力流動和減少技術創新的阻力，改善生產效率；收歸教會土地改作教育用途，提升民智和倡議理性文化；這些改革措施都 會面對傳統力量反對，中央集權在於抵抗傳統特權階層的反抗，完成改革任務。
梁振英政府會如何集權去推行他的治港理念？筆者認為新政府會透過改善民生經濟去增強政府的力量，以強大的民意基礎作為政府的力量後盾。故此，居住和就業問題是未來5年的施政重心，透過改善民生加強政府認受性去抵禦反對派和特權階層的反對力量。
不過，普魯士的個案給了我們一個啟示，經濟改革的成果不能取代政治改革的需要。普魯士領導階層由於沒有法國改革的外部壓力，在憲法和制度上沒有完全取締封建傳統勢力，政治改革的拖延和「曖昧」破壞了經濟改革的效果。
法 國大革命的「中央集權」在於牽制特權階層的力量。但它借用的是群眾和社會精英力量，民間力量的成長會成為中央集權的新挑戰，經濟改革無法平衡這種權力變化 和博奕過程，唯有推行政治改革去理順當中變化。對新政府來說，研究的啟示不是加強中央集權，而是政治改革的必要性，「頭痛醫頭，腳痛醫腳」修修補補的經濟 措施不能解決香港的深層次問題。
放 在香港眼前的政治改革，一般人可能認為是進一步開放政治參與權，落實所有政治選舉的普及和平等原則。對任何政府來說，這都存在不同程度的抗拒和擔憂。在普 魯士個案中，破壞改革成效的不只是傳統封建力量的復辟，還有新精英階層與傳統力量的對抗和博奕影響了中央政府的施政。在法國大革命後的15年 歲月中，普魯士政府機構內外長期進行公共政策的爭論，消耗社會資源和生產力。德國西部地區的個案，筆者認為激進改革帶來長期正面影響的重點在於文化和技術 創新，他們透過法律改革、農業生產結構重整，廢除行會制度、倡議理性教育、理順了權力的變化，讓政府有足夠權力施政，執行改革。
梁 振英政府需要做的政治改革，是政治文化更新，為未來政治硬件變化（選舉制度）作軟件準備。要避免政治運作流於權力博奕和利益攻防的內耗，就要建立一套理性 和專業的政治文化。大部分政治成熟的地方都會撥出大量資源進行木土的公共政策和社會事務的研究，這不但為政府提供高素質政策和社會問題的研究分析，改善政 府施政素質，更重要是透過大學的本土政策研究培訓熟悉本地問題的專家智囊和政治人才，這些人才透過不同渠道流入政府、大學、民間智庫、政黨、非牟利機構和 工商百業，漸漸改變現在的政治生態。
香港樹仁大學經濟及金融學系助理教授
from 政經評論 http://kurtlau.blogspot.com/2012/08/blog-post_9348.html
