Sunday, 21 December 2014

僭越的党治与遥远的法治

英国《金融时报》读者 丁一本
2014年12月12日新华网发布了如下新闻：“为加强党内监督、深化党的纪律检查体制改革，中央决定，由中央纪委在中央办公厅、中央组织部、中央 宣传部、中央统战部、全国人大机关、国务院办公厅、全国政协机关等中央和国家机关新设7家派驻机构。党章规定，党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以 向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。党的十八届三中全会提出，要全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构。”
官方媒体为此新闻鼓与呼，称是实现中央一级党和国家机关派驻机构全覆盖的重要一步。 一部分民众也开始寄望这样方式能加强加大反腐的力度。
本文则试图通过这一新闻来简单讨论僭越的党治与法治之现状。
关于这个新闻，我们可以问这样一个简单的问题： 党章所规定的中共纪律可以监察国家机关的权力从何而来？
由这个简单问题附带而来的问题是：党是否高于政府与人大？党章的效力能否及于党外的机构，比如人大、政协和国家行政机关？
这个简单问题的背景知识是这样的： 全国人大是国家最高权力机构（这是由《宪法》规定的），国务院由全国人大产生并作为人大的执行机关（包括下辖的行政机关，如宣传部、统战部等）。政党是一个社会团体，他的管理权限理论上应止于政党内部。
由此，我们可以轻易得出结论党章所规定的中共纪委可以监察国家机关是一种明显的僭越行为，它在行使不属于它的权力。令人更为不安的是社会对于这种僭越行为理所当然地接受。
这种理所当然的现状，应该有着深刻的原因，或者可以简单地从三个方面加以理解：新中国的权力实际运作机制；历史渊源和文化传统；现实的需要。
因为历史的原因以及政党自身权力统治的需要，新中国的权力实际运作机制是党政合一、党在政前的。党以一种绝对权威的姿态领导各级人民政府和各级司法 机构。我们有两套相互重合但并不完全相同的组织——一套是政府的行政机关，另一套党的机构 。我们现行的、实际的权力运作机制中， 各级书记比各级（省、市、县、乡）行政首长权力大，总书记比总理大。同时，另一个现实的政治背景是我们国家的行政权明显要大于立法权与司法权 。所以，党领导政府、人大、政协、两院（法院和检察院）也就是一个“顺理成章”的逻辑与现实了。
历史渊源与文化传统促使民众轻易地接受了这种行为。
虽然我们现在身处现代社会，基于几千年专制文化的教化与强化，民众对权力的认知还带有浓厚的传统意识，充满对于强势威权根深蒂固地认同、服从与归依。
长久的君主专制文化传统还使民众缺乏批判性思维。生活实践中，政治权力运作与一般民众生活无关， 民众对于权力来源的合法性、权力运作的合法性与合程序性都缺乏必要的关注度与敏感度。大多数民众并无从兴趣与动力去追问各种权力的来源，合法与否，无法批 判地看待我们的权力运行机制，其所为的最大限度不过是将自己改造得以适应这一制度。
同时，历史上，由法外的权力机构来统治与管理国家，或者约束、监察行政机构也许可以称得上是君主专制下一个额外的特色产物——统治者与被统治者对于 法律的漠视以及过往历史上国家的权力运行机制带有很大的人为性使得在上位者设置法外机构成为常态。比如明代时有名的法外监察机构锦衣卫，是由君主自行任命 与组织的法外机构，拥有较大的权力，可以自行监察、审问和处置行政官员等；又如明代的内阁和清代军机处，均不是法统内的权力行政机构，但却因为与君主的直 接授权关系得以成为重要的权力决策和执行机关，反而凌驾于其他机构之上了。
带着这样深厚的历史与文化传统，接受这种并不是新事物的权力僭越之现象，也就并不困难了。
除却以上原因以外，对于纪委进驻国家中央机关以及人大、政协等动作，民众不但接受甚至略有期待，则可能是出于现实的需要性。
这种现实的需要性主要体现民众有了部分现代法律意识的觉醒，认为国家中央机关、人大、政协也应该得到监督与检察。现实中， 这些机构可能存在贪腐以及运行权力不当的情况，这更促使民众渴求监督与检察这些机关中，以追求公正与维护自身权益。如果有行为能满足他们的这一需求，期待 也就变得可以理解了。
这是一个现实的问题，无庸置疑，这些机关与机构都应得到监督。同时在过往的实践中，他们受到的监督远远不够， 以致于中纪委的监督也变得顺乎人心。
这给我们带来的一个问题是，要如何看待这些帮助我们实现目的的法外行为（假设中纪委确实能有效监察这些机构，有效反腐）？如果能获得现实上的利益，是否不应深究其手段是否正确， 又是基于什么样的法理与授权在行使权力呢？
问题的另一面是，如果坚持这种批判性导致国家中央机关等无法受到有效的监察（不管这监察是来自何人，基于什么样的法理与规章或授权），这种坚持是否有其意义呢？
对于上面的问题，大多数民众出于实用主义哲学的考量，可能会选择达到目的即好，不管白猫黑猫，抓到老鼠就是好猫。因其满足了现实的需要，期待也就变得可以理解。
不能理解的是另一个层面的问题——当僭越行为变得理由当然时，法治又在以一种什么样的状态存在？
法治是衡量一个社会或国家是否进入现代化范畴的标准之一，法治的成分越多，离现代化就越近。反之亦然。
事实上，本文在行文时也不恰当地用了一个不现代化的词语——僭越，该词大概用在封建时代或君主时代更为恰当，如欧洲的僭主政治。只是这种不现代化的词语似乎更切合这种状态，因而加以使用。
有关法治，某本讲述美国宪政历程的书之序言曾说到“rule of law”与“rule by law”的区别。Rule of law，主体是法，是为法治。Rule by law，是依法而治（大可对照 “依法治国”口号），其还省略了一个主语，由谁来依法而治？ 当存在一个凌驾在法律之上将法律视为治理工具的主体时，其并非为法治，可能还是另一种“人治”。
从党最新执政组合的执政理念来看，其对于法治是有一定追求的。尤其明显的是从党的代表大会十八届四中全会公报上来看，其专题讨论了依法治国的问题，强调了法治，并首次使得依法治国的关注度超越了常规主题党的建设，不能不说是一种进步，离现代社会又近了一步。
不过党对于法治理解可能停留在（由党来）依法治国的层面——或可称为僭越的党治。因此在十八届四中全会后不久以后为加强党的监督力度即派驻纪委工作组进七大机构，这一举措完整清晰地体现了由党来依法治国的治国理念，以及党章即“法律”的定义。
如果从rule of law也即法治的角度来看，显然中纪委进驻七大国家中央机构有悖于现行法律的规定，并无法理的依据与出处，也无明确的授权，以党章凌驾于法律之上，大约并非符合法治的行为，更无从体现法治精神。
因此，从眼前的举措中，我们能得到的有限进步为（党）依法治国——当然前提是党能一贯正确并确实依法而治。
面对更进一步的法治，显然民众与党都没有做好准备。在党对于自身僭越行为的相当不以为然，反而用此大刀阔斧地强势治理国家时；当民众对这类僭越行为毫无谁知并缺乏批判与警惕意识时，我们应该知道，我们离法治还有很远。也许终止僭越行为之时，会是法治起点之刻。

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