1970年代，港督麥理浩大力推動房屋、教育及醫療等社會改革，卻遇到以財政司夏鼎基為首的財金官員強烈抵制，認為大幅增加政府開支，違反傳統「審慎理財」原則。
當時，麥理浩的「十年建屋計劃」，便因為夏鼎基拒絕發放資源，而被迫拖延及縮減規模。最終，麥理浩提倡的社會改革能夠大致落實，相當程度得力於1970年代的經濟起飛，令麥理浩可以在毋須加稅及維持「審慎理財」的情況下，大幅度增加政府開支。
歷史不會簡單重複，卻會以不同形式再次出現。當然，今天的財政司長曾俊華恐怕無法與夏鼎基相比，梁振英更加不可能是麥理浩，但1970年代政治領導與財金官員爭持不下的劇目，刻下正在梁振英政府內上演。
去年特首選舉之時，梁振英提出「穩中求變」，承諾當選後會推動一系列民生改革，令不少巿民將解決地產霸權、貧富懸殊、樓價高企等問題的寄望，統統投射到梁振英身上。因此梁振英上任後，必然要大幅增加政府開支落實各項社會改革，以回應巿民期望及兌現選舉承諾；而新政府就職後出閘脫腳連番陷入危機，客觀上令增加開支落實改革更具迫切性，以挽救梁班子的政治前途。
但以財政司曾俊華為首的財金官員，始終堅守傳統「審慎理財」、「量入為出」的理財原則，強調必須嚴格控制開支增長（特別是易放難收的「經常開支」），擔心若果任由政府開支失控，不但意味源自殖民地的財政紀律傳統告終，更加會破壞香港長期建立的穩健財政。
一方要求增加開支落實改革，另一方則堅守財政紀律，這種矛盾不應該簡單地看成「宮廷鬥爭」，更多是代表着兩種不同的施政理念的交鋒。由於雙方其實各有理據，兩者爭持不下的客觀結果，是令香港陷入停滯不前的困局。
沒有財政配合，社會改革難以落實
當然，社會改革要成功落實，必然要看社會能否凝聚政治共識，但在政府現行管治體制下，沒有財政資源上的配合，各項迫切的社會改革亦無從談起。
因為每年政策局能否取得資源，去改善現有政策或推出新政策，需由政務司長、財政司長、公務員事務局長及財經事務及庫務局長主持的「高層資源會議」（Star Chamber）決定；而每年有多少政策項目獲批撥款，則要視乎財政司長如何預測未來收入水平（即「中期預測」的推算數字），以決定有多少「新錢」（New money）可供各政策局申請。換言之，假如財政司長持續地低估政府收入，能夠投放在長遠政策項目的資源必然有限，最終令「經常開支」的增長幅度被長期壓低。
這就是當前香港面對的預算困局。過去6年政府合共低估了3300億元收入，剛結算的2012/13年度亦繼續低估了551億元收入。當財政年度完結埋單計數之時，由於各項收入較原來預計大幅增加，政府便將這筆「意料之外」的巨額盈餘，分別投放在「一次過措施」及撥入「財政儲備」，因而導致近年「非經常開支」及「財政儲備」分別大幅增加，但「經常開支」卻只能緩慢增長的荒謬情況——最終的結果，是令教育、醫療及社會福利等公共服務無法追上社會需要。
平衡社會改革需要及審慎理財原則
不容否認的是，梁振英在選舉時的求變口號，多少反映社會矛盾積累下，巿民渴求改變的心態。而要處理今天香港面對的社會矛盾（貧富懸殊、教育問題、公立醫院人手荒等等），始終離不開增加政府開支，並且是要落實持續性的「經常開支項目」（落實15年免費教育、提高大學資助學位、增加公立醫院人手等等），而非「一次過措施」（綜援生果金出雙糧、減免差餉及公屋免租等等）所能解決。
但另一方面，源自殖民地的「審慎理財」原則，始終有其可取之處，不可能亦不應該輕易廢除。過往香港大部分時間能夠實現平衡預算，並且長期維持穩健財政，正正突顯了「審慎理財」的重要性。
如何平衡社會改革需要及「審慎理財」原則？最佳出路是成立「財政穩定基金」。
由於政府的重要收入來源，包括地價收入、投資收入及印花稅波動不定難以預測，政府編製預算時傾向低估這些收入，而一旦這些收入最終大幅高於原來預測，便將盈餘投放在「一次過措施」及撥入「財政儲備」，令資源未能投放在「經常開支項目」上。要打破目前「短視預算」的困局，政府可透過「財政穩定基金」建立一套預算穩定機制，將佔政府總收入四成的「波動收入」一舉穩定下來，如此就能按照「審慎理財」、「量入為出」的理財原則，有序地規劃開支推動新政策。
當然，「財政穩定基金」並非萬應靈丹，這項改革不過在現有收入水平之下，更合理地規劃開支——即將現時投放在「一次過措施」的資源用作支付「經常開支」，以及將原來應該撥入「財政儲備」的盈餘截留起來盡早運用；「財政穩定基金」本身並無創造新收入，仍須另覓良方解決諸如人口老化等長遠公共財政挑戰。
因此，其他財政改革，包括檢討儲備水平（例如將部分儲備撥作設立專項基金，以應對處理人口老化帶來的退休保障及醫療開支）及推動稅制改革（例如透過取消薪俸稅標準稅率、實行累進利得稅、引進奢侈品稅等去改善「稅制公義」及開拓新收入來源），社會仍需盡早討論醞釀共識，但基於政治因素，這些改革短期內難以成事——現時政府管治能量不足，根本無力處理稅制改革；而財金官員的保守態度，亦令任何動用儲備的改革短期無法出台。
換言之，政府其實需要一套「財政改革路線圖」，有策略有部署有先後地推動各層次的財政改革（附圖）。而在現今政治環境下，「財政穩定基金」不改稅制不涉儲備不動「審慎理財」原則，將是最有機會取得各方共識的改革。假如政府能夠率先落實爭議較少的「財政穩定基金」，已足以將現時每年都投放在「一次過措施」及撥入「財政儲備」的數百億盈餘，轉為用作增加「經常開支」推動部分社會改革；順利落實「財政穩定基金」後，政府就會有更穩固的政治及財政基礎，推動更具爭議的儲備檢討及稅制改革，以應對長遠的公共財政挑戰。
香港需要一套「財政改革路線圖」，而「財政穩定基金」將是開啟變革之門的鑰匙。
from 大政治家 http://brian-fong.blogspot.com/2013/05/blog-post_24.html
