“布丹对‘国’与‘家’进行了严格的区分，认为家庭是私有的范围:国家是公有或共有的范围。国家掌管主权，家庭承载所有权。财产属于家庭，主权属于君主及其官吏。君主的政治权力和家长的私人权力是不同的，主权与所有权必须严格分开。”
从古代到近代早期，西方国家观的演变经历了从城邦主义到国家主义这样一个历程。近代西方国家以中世纪欧洲的城市共和国为基础，代表制、民选制、代议制等政治制度都先在城市中形成，与市场经济和工商业发展相符的法律体系和司法体制也在城市中建立起来。近代西方国家观的阶级基础是城市市民阶级，为保护自己的商业利益，市民阶级建立公共权力，由国家来表和行使。在当时，国家权力的建立必须摆脱教权和帝国的权力，市民阶级先是靠增强君主的权力，借助君权剥夺贵族和主教的权力，然后形成以官僚阶层为主干的政治机构，再设法消弱君权。“不只一次城市自由民利用封建政权之间敌对关系的有利条件，不拥这一个来对付另尸个，利用国王来对付贵族，利用主教来对付国王。”这是一个艰苦的历程，大约经历了从13世纪下半叶到16世纪末的三百多年。在此期间，关于国家的主张经过神学国家观、城市国家观和国家主义这样的三个发展阶段。
西方古代的城邦主义国家观
古希腊的国家观建立在城邦的基础上，一个城邦包括一个城市及其周围的农业地区，方圆几十或几百英里，人口在几十万左右。当时的思想家亚里士多德主张的理想国家在规模上应是登高远望目力所及的大小，另一位先哲柏拉图认为城邦的人数应在5040户，按一户六口至八口计算，大约为3万至4万人口。那时还没有形成由几个城市和地区组成的领土国家，而是众多城邦国家并列。城邦的政治制度不是整齐划一的，而是有君主制、贵族制、潜主制、民主制等几种。众城邦在政体上的特点是没有中间层次，由君主、少数贵族寡头、或政治会议直接管理整个城邦，行使政治权力。古希腊的基本政治制度是奴隶制，城邦中的公民是自由的，享有政治权利，但广大的奴隶没有倒可政治权利。
古希腊的国家观把国家的起源归于人的需要。亚里士多德认为，首先人有过好生活的天然要求，人的另一个天性只做最适合自己的事。由于人的天性存在差异，就有了分工，分工的维持需要合作。为了过好共同生活，人们必须组成共向体，这就是国家。其次，人天生有合群的性情，“人类在本性上应该是一个政治动物自然赋予人类的目的是过优良的生活，而单独的个人连自足的生活都无法保障，更不要说过优良的生活。所以个体只有以其自己的身份参与城邦的生活时，才能达到优良的生活。“人类自然是趋向于城邦生一活的动物，离开城邦，个人无法独立生活。
在城邦与个人的关系方面，希腊人主张城邦高于家庭和个人。这是一种早期的国家至上论。亚里士多德认为国家统治的目的在于实现最高的“善业”，即使全城的人都过上优良的生活。统治者治国的根据是自然法，即自然世界中有自己的运行规律。人是自然界的一部分，人的行动受自然规律的支配，个人和国家都必须遵循自然法。希腊时代认定统治者的合法性来源于人的天然的等级，人的等级来源于人的不同本性。那些天生具有理智能力，具智慧的美德的人天生就是统治者。
古代希腊的国家观是一种城邦主义。“城邦的根本精神是自给自足，是完全的主权和完全的独立。这是希腊文明创造性的特征的根本来源。体现自由民的政治地位，城邦主义建立在遵重人的独立和个哇的基础上。众多城邦并存竞争，没有出现建立跨城邦国家的要求，政治上的多元主义也是城邦主义的内容之一。
古代罗马先后经历了共和时期和帝国时期，其疆土遍布全欧。先是建立起共和国，然后走向了帝国帝国下面设立了行省，行政上有了中间层次。罗马时代的现实出现了建立包括全部城邦的国家的要求，但是罗马时代中央与地方的关系没有制度化，因而没有相应的国家理论。罗马帝国虽然领土辽阔，但上国家内部没有形成统一的民族。城邦时代的多神都不再适应统一帝国的需要，基督教在这个时代成为国教，其任务之一便是为皇帝统治的合法幽左行说明。
罗马思想突破了狭隘的城邦主义，提出了共和国的国家主义。共和制是罗马人政治研究的主题之一。波利比主张罗马实行混合政体，同时设立执政官、元老院和平民会议(公民大会)三种权力机构，将君主制、贵族制和民主制结合起来。在政治运行过程中执政官、元老院和平民议会权力平等，三者相互制约。西塞罗则首次从公共权力的角度讨论了国家的意义，认为国家是人民的事业，公民在国家中“分享共同利益”。与希腊政治思想家一样，西寒罗也认为国家的目的是使人类归于自然善良的状态。国家的统治的根据是人法，人类法的依据是自然法。自然法是存在于自然中的理性，是永恒的和普遍的正义。实际上从希腊后期斯多葛派的自然法思想中就有了世界主义的主张，突破在了城邦主义的框框。
西方中世纪早期的神学国家观
中世纪初期，封建帝国居于西欧经济和政治的主导地位，主教由国王任命。但西欧中世纪一直没有建立中央集权的封建国家，分散的小君主国是西欧主要的国家形式。到了中世纪中期，基督教发展为全欧洲组织，教会的势力强大起来。教会拥有欧洲1/3的土地，教皇成了欧洲最大的领主，每年的财政收人比欧洲各国国王还要多。国王由教皇加冕，教权居于王权之上，政治上教皇有权废立国一。14世纪后期15世纪初期教会内部出现分裂，先后出现了两个教皇、三个教皇并存的局面。尽管1418年在德意志皇帝的帮助下勉强实现了统一，但教会的势力大为下降，与教权一统欧洲的时代已经不可同日而语。15世纪和16世纪的宗教改革使宗教走向世俗化，教会的神圣地位不复存在，教会对世俗事务的权威也成为历史，神权走向衰落。与此同时，王权一步一步加强，直到占据支配地位。从14世纪起，城市商业和手工业发展起来，市民阶级兴起，世俗君王权与市民联手，共同从教皇手中夺权。借着君主的专制权力，民族国家兴起，宗教也随之而民族化，教权从此一撅不振。
西欧中世纪早期国家学说(5-11世纪)以奥古斯丁为代表，号称“教父学”，主要目的是论证教权的至上。中期国家学说( 12-15世纪)以阿奎那为代表，仍然是一种神学国家观，以基督教义来解释国家，把世俗的国家政权神圣化，用神的权威来解释君主的权威。这种神学国家观与亚里士多德世俗国家观相比，是一种退步。奥古斯丁和阿奎那在国家的起源、目的和政体学说等方面都借助亚里士多德的理论，但却走向神权高于俗权和君权神授的结论。
西方中世纪后期的国家观
11世纪后期罗马帝国时代的国家学说复兴，特别是罗马法的复兴，为君主的权威“正”了“名”。从13世纪下半叶到16世纪末，清晰的现代国家概念逐渐完备，其决定性的转折是从“统治者要维护其国家”过渡到“统治者承认独立的司法和立宪法秩序”，结果是国家的权力而不是个人的权力被当作政府的基础。“到16世纪末，至少在英国和法国，我们发现State和L’Etat(国家)这些词首次在它们的现代意义上被使用了。”
中世纪后期政治思想集中在当时较为发达的意大利，首先值得一提的是帕多瓦的马西略(约1270 -1342 )，主要著作是《和平的保卫者》( DefensorParis)，写于1324年。马西略用阿威洛依的双重真理论说明教会与国家的关系。阿威洛依认为理胜与启示都是真理，马西略从此引伸为世俗权力与教会权力的平行。他认为宗教启示是关于来世的真理，哲学与人的现世生活相关。宗教启示是一种非理性的信仰，不能用理性的方法对待。世俗世界的核心是和平和秩序，内在理性原则是解决世俗问题的根据。世俗的事务无须教会干预，教会的事务按教规解决。“把理性和信仰这样分开的做法乃是宗教怀疑主义的真系祖先，其结果就变成了既反基督教又反宗教的现世主义一马西略反对教会对国家事务的干预，并更进一步认为教会的事务还应受社会的调节。比如，宗教大会的体制本质上是一种世俗体制，把世俗生活中的政治体制搬到宗教事务中，以社团为基础的宗教大会制度里是中世纪等级代议制的反映。
马西略认为国家的产生是个自然过程。马西略继承了亚里士多德的国家起源论，认为国家是经过家庭和村落两个阶段而自然形成的。国家诞生于人的需要，而不是产生于上帝的安排。国家的目的是实现“良善的生活”，幸福生活包括物质和精神两个方面，国家和教会分别负责保证人们的世俗和精神生活的“良善”。神职人员的地位并不天然的高于世俗管理者。教会不应拥有司法权力，神法与人法各自的性质和作用不同，权限也不同。神法的效力在来世，现世生活的秩序由人法来实施。教士阶层与农、工、商、兵、吏等人群只是分工不同，他们在地位上并不自然地高于俗人。相反，官吏才是社会中最重要的阶层。
意大利的和平与秩序只能依靠一个强大的王权，政府的权力机构分为行政和司法两个部分，王权代表行政权力，必须是统一的，至上的。马西略主张，尽管法律可以由君主制定，也可以由少数寡头制定，但最终的立法权属于人民，行政权力也属于人民，官吏民选、其权限由人民确定，人民有权免除官吏的权力。君主的权力受立法机关的监督与制约。实行君主选举制，“了公民生活的富裕，对于共和国来说，更为有利的是每个君主都必须完全由新的选举产生而不是世袭的继承。
意大利的另一位政治思想家是佛罗伦萨的诗人但丁(1265-1321)他的政治著作为《世界帝国论》写于大约1310-1313年。但丁生逢意大利乱世，象其他进步的思想家一样，但丁也厌恶党争，反对分裂，渴望统一、和平和稳定。他认为罗马教廷是意大利全部灾难的根源，教会黑暗、腐败，教皇随意干涉世俗事务。为了实现现世的幸福，必须实行政教分离，建立一个统一的世界帝国，由一个君主统治。教会的权力应限于精神世界，世俗世界的权力应由国家来行使。世间和平和稳定的保证是统一，实现统一需要一个凌驾于各种力量之上的权力，即王权。“但丁从现实政治的需要，从论证世俗权力和实现幸福尘世生活水平合理睦的的理论高度，提出了用皇帝主义代替教皇主义，建立一个世界帝国的主张。
但丁的“世界帝国”以当时的德意志帝国为蓝本，与失落的罗马帝国也有关。尽管如此，与“城市国家论”相比，“世界帝国”是一种进步，表明民族国家和民族意识已经出现。但丁的世界帝国是民族国家的一个前奏。
西方近代初期的国家主义
16世纪末现代国家概念的基本成分具备了。国家概念形成需要这样几个前提:首先是教权与俗权的分离。马西略已经论证了世俗的权力与教权必须分开，法国思想家让·布丹则进一步论证政治社会的目的仅仅是政治的，政治权力与宗教无关。其次是国家权力的独立性。比如当时意大利的王国和城市共和国已经独立于神圣罗马帝国了。再有是国家权威的至上性和绝对性。国家权力而非统治者的权力被看作政府的基础。巧世纪末一些人文主义者意识到了独立的政治机构即国家机构的存在，君主的目的不应仅仅局限在维护自己的统治，而应更多，所以君主有责任于国家的存在。
意大利的马基雅维利(1469-1527)强调国家统一，主张区分君主的利益与国家的利益。他的主要政治著作为《君主论》、《论李维的前三卷》和《佛洛伦萨史》等。马基雅维利的政治学说以人文主义为基础，摆脱了宗教信条的束缚，冲破了中世纪神学政治观的藩篱。马基雅维利从现实出发，即从国家的政治生活和人的本性，而不是从神的意志，或道德观念出发来讨论国家。
首先，国家产生于人的需要。马基雅维利从人性恶，人的本性是贪婪、自私、奸诈，而且人的欲望总是大于人的能力，追求权力和财富是人最基本的欲望，但世间的财富和地位是有限的，无法满足人的这些无穷的欲望。听任人的本性自然发展，必定会造成互相争夺的战争局面。为了大家相安无事，必须建立一种保障安全，维持和平的工具，君主、法律和国家就是这样的工具。于是，人们颁布法律，确定刑罚，选举最有力的人担任领袖。因此，国家产生于人们对共同福利的需要。其次，国家的目的是保障每个人能自由使用财产，保障每个人安全。这就从另一方面证明了国家的建立是为了人的需要，而不是神的意旨。
马基雅维利把共和主义作为理想，认为共和制与公民自由和平等的要求一致，可消除封建领主的特权。共和制以保证公民的安全，特别是财产的安全为宗旨，有利于民富。共和制还有利于抑制统制者的贪欲。国家的根本问题是统畜台权，在共和制下，统治者是民选的，不是世袭的，处于人民的监督之下。在《论李维的前三卷》中他指出“人民总是比国王更为聪明，更为坚定，更有理性。”因此人民比国王更会选择公职人员。由人民选择官员更进一步的道理是人民的地位在法制上高于国王。从国家的利益讲，共和制能保证国家的统一。与君主制和贵族制相比，共和制的利益综合功能更强，能适应各种不同的情况，更有利于意大利那些城市共和国的统一。除此之外，共和制把国家的利益放在个人和君主之上，可以激发人民的爱国热情。
尽管共和制最为理想，在意大利当时只能实行君主制。马基雅维利认为当时的瑞士和德国比意大利先进，可以建立共和制，意大利则处在分裂状态，仅在佛罗伦萨，政治冲突和社会分歧就深刻而频繁。人民是一些乌合之众，而且道德败坏，城市的国家机构未能成功地调解统治者与被统治者之间的矛盾。因此在意大利靠共和制无力实现国家的统一，意大利需要一个强有力的最高权力。可行的办法是建立君主政权，给予君主无限的权力，通过王权来制止分裂和冲突，只有靠君。主制才能实现全意大利的统一。
加强王权的另一个目的是打击贵族。贵族对内压迫人民，妨碍市民工商业的发展。对外搞封建割据，形成一个又一个国中之“国”、妨碍政治上的集中和统一。“他比他的同时代的任何人都更加清楚地认识到贵族的利益是同君主和资产阶级的利益相矛盾的，政府要治理有方，就必须对贵族进行镇压甚至加以消灭。”意大利众多的城邦共和国中，没有一个能够建立起强大的全民族的意大利国家，所以只能靠加强现有的王权，借助王权消灭贵族，统一全意大利。为此，他主张统治者有强大的个人权力。但君主集权的合法性仅在于此，当拥有强权的君主消灭了贵族势力，组织起统一的国家，确立公民的一部分自由权利以后，就应该着手建立自由的国家。
王权的最后一个用途是限制教会的势力。“马基亚维利早就在他的《佛洛伦萨史》中就指出教皇的统治是意大利衰败的根源。”〔川教皇为了维持其在欧洲的最高统治，宁愿看到一个分裂的欧洲，一个分裂的意大利。教皇坚持神权高于王权，一再插手世俗事务，阻止民族国家的形成。马基亚维利则尖锐地指出，教会是意大利分裂的主要帮手，教会是意大利分裂的根源。他反对教会干预世俗政务，反对君权神授，主张国家必须摆脱天主教会的支配。摆脱教会的控制，实现国家的统一，只有依靠加强王权。
马基雅维利赞成的是一种“市民”君主国，即“由于获得本上其他市民的赞助而成为本国的君主，”而不是建立在贵族或教会的支持下的君主。这是一种建立在公民基础上的君主专制。在他看来，君主国的典范是带有社会等级制、行政管理组织以及一整套国家机构的法国君主制。尽管君主独裁只是挽救意大利的临时措施，不能当做最好的政体。国家统一以后，还应实行共和制。马基雅维利的这种“有限的”君主主义是建立在国家至上的立场之上的，他认为君主应以国家利益为政治行为的唯一准则，“必须把其他一切考虑都放在一边，唯一要考虑的问题是:如何找旨保全国家的生存和自由。马基雅维利已经开始区分国家与君主，不把君主当作个人看待，而是把君主与国家联系在一起。
马基雅维利的国家观值得注意的还有他关于军队与国家的关系的论述，他在西方政治思想史上首次提出了军队国家化和职业化的主张。他在论述治国之道时指出，君主靠法律来约束，人民通过法律来治理。但法律有时无力制止人的贪欲，法律必须以武力做后盾，所以君主的统治一靠法律，二靠军队。马基雅维利力主恢复国民军和义务兵制，认为当时王朝所用的雇佣军和外国援军都是不可靠的，因为他们没有国家意识，对谁都不忠诚，对于雇佣军来说，谁给的钱多就为谁卖命。他们无视法律，随时都可能叛变。君主必须懂军事，应建立由本国公民组成的，装备精良，纪律严明的国民军，培植忠于国家和君主的军队。
马基雅维利开了近代国家观的先河。马基雅维利在《君主论》中大量使用state一词，并提到了“国家需要公民”和“国家的尊严”，他“对国家这个词的近代政治含义所作的贡献要超过任何别的政治思想家，甚至国家这个词本身，作为最高政治实体的名称似乎也主要是因他的著作而开始在近代语言中加以经常应用的。”主张国家在自己的领土上具有至高无上的权力。国家不仅成为典型的近代政治组织，而且日益成为最强有力的组织。马基雅维利的政治观带有明显的功利主义倾向，这与他在意大利政府中担任过公职有关。在政府的工作中，首先考虑的是是否有用、是否必要，考虑一次活动的效益，尽量采取最佳的计策。‘他是以一种功利主义的思维方式进行探讨的，这种思维方式同科西莫·梅·梅迪奇实行政、经合一柳肠个城市是相适应的。”
向现代国家概念的转变始于意大利，完成于法国。16世纪只有法国具备了国家形成的现实条件:统一的中央政权、官僚机构的增长和明确的民族边界。法国思想家让·布丹最终完成中世纪国家观向现代国家概念的转变，其标志是他首次区分了国家权力与统治者权力，区别国家与全体公民。
国家是由家庭构成的。家庭是社会的基本单位，“国家是各家各户的政府”。人们首先建立的是家庭，为了谋求更多的利益和共同的安全，人们建立起许多家庭聚集在一起的村落。接着在村落的基础上建立城市，城市中有行会和其他社会团体，它们在一个权威的统治下结成一个整体，这便是国家。“国家是由许多家庭及其共同财产所组成的，具有最高主权的合法政府。”布丹把国家看成一种既不同于统治者，也不同于人民的权力载体，认为国家是一种独特的权力机构。他把国家与其公民区分开，把国家的权力与统治者的权力分开，主张国家是一种制度化了权力载体，它独立于并且高于公民及其官吏。他在《国家论六卷》里的“国家”原文是res publica;Ia Re’publique，即“共和国”，他是在这个含义上使用国家概念的。
国家的根本特点是掌握主权，主权只有一个，且具有至高无上的权威，是“超乎公民和臣民之上，不受法律限制的最高权力。”因此国家主权的第一个特点就是绝对性，主权是非授予的权力，不能给主权附加任何条件。国家主权的执掌者即主权者。他是立法者，自身不受其所制定的任何法律的限制，只受神法和自然法的限制。国家主权的第二个特点是永久性，主要没有任何期限，只依据本身的权利而存在。承担主权的主权者的生命有限，但主权本身是永恒的。国家主权的第三个特点是不可转让性和不可分割性。基于这一点，布丹反对任何意义上的分权，主张集权:反对混合政体论，理由是主权不能分割，不能由几个主体同时拥有主权。国家权力的起源确定了国家与主权之间的联系。主权是国家最本质的特征。主权的内容包括八个部分:立法权、宣战与缔结和约的权力、官吏任免权、最高裁判权、赦免权、要求臣民服从和效忠的权力、铸币和度量衡的选定权、征税权。
布丹对“国”与“家”进行了严格的区分，认为家庭是私有的范围:国家是公有或共有的范围。国家掌管主权，家庭承载所有权。财产属于家庭，主权属于君主及其官吏。君主的政治权力和家长的私人权力是不同的，主权与所有权必须严格分开。家庭的成员及其财产构成的是自然社会，国家的管辖权不得进人一家一户的门槛。私有财产神圣不可侵犯，君主无权随意向臣民征税。国王侵占私有财产是对神法和自然法的违反，神法和自然法居于人间法之上。主权是无限的，但只是在国家政权活动的范围内，私人领域是排斥主权的。侵犯私有财产的主权者是暴君，可以被处死。
国家的政体根据主权者的人数可以区分为三种:民主政体，即由全体人民或大多数人为主权者;贵族政体，即由少数人为主权者;君主政体，即由一个人为主权者。布丹进一步把国家的类型与国家的管理形式分开，认为同一种类型的政体可以根据权力继承的合法性和行使权力的不同方式再划分为三种形式。比如君主政体中又有合法的君主政体、领主的君主政体、潜主的或暴君的君主政体。在布丹这里，国家与政府已经作了区别，国家享有主权，政府是按照主权者的意志建立的机构。从现代国家理论的角度，国家主权属于谁和怎样对国家进行管理是两个不同的事情，布丹的学说“已经触及到国体与政体间的区别问题了。
布丹赞成君主集权，反对任何针对君主的人民权力和议会权力。他认为合法的君主政体是最好的国家形式。在这种国家里，最高权力掌握在君主一个人手中，君主的权力来自世袭。“合法的”君主尊重神法和自然法，保证人民享有财产不受侵犯和个人的其他权利。国王不是占有财产和农奴的领主，也不是专制的暴君。君主应维护公共利益，国王通过司法和行政机关实行统治，臣民则遵守国王的法律，“三个等级，即教士、贵族和第三等级在一位最高君主的领导下组成一个和谐的整体。，国这种君主制是一种权力得到良好实施，行政管理有序的国家。
他还把亚里士多德的地理环境决定民族性格发展为国家的体制受地理环境的影响，认为不同的地理环境造成了人民不同的天性和气质，国家政体的形式以人民的民族性格为基础。建立在此基础上的国家就一座建筑物有坚实的基础一样。比如法国，地处中部，气候温和，人民多具理性，崇尚正义，所以最适宜实行君主制。后世的法国思想家孟德斯鸿在布丹的基础上，进一步阐发了地理环境决定论的主张。
布丹的国家主权说与马基雅维利相比是个进步，他区分了国家权力与君主权力。布丹把国家看作领土内最高政治权力的拥有者，主张所有公民必须向国家效忠。现代意义上的国家观是从布丹开始的。
欧洲中世纪国家学说是从古代奴隶社会国家观向近代资产阶级国家观过渡的桥梁。有关国家的基本问题，比如国家的起源、国家的性质、国家与统治者的关系、政体与国体的关系、人民与国家的关系、个人利益与国家利益的关系、公民权利与国家主权之间的关系等在中世纪政治思想中都已经涉及到了。近代西方的君主立宪思想、人民主权思想、代议制思想、共和制思想、公共权力思想等都来源于中世纪中期和后期的国家学说。
（杨龙，南开大学周恩来政府管理学院教授。本文选自《云南行政学院学报》1990年01期。）
本文选入一五一十周刊第78期，周刊下载：http://www.my1510.cn/article.php?id=fc3b7a7dc62d0b2a
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