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Tuesday, 30 October 2012

税款“预征”透支的是信任

【原文首发于2012年10月27日《华商报》，原标题《中国经济经不起“预征”这副大剂量“泻药”》，感谢作者“姚轩鸽”的分享，曾分享《限制特权是预算法的根本诉求》。作者为税收伦理学者，现就职于西安市国家税务局。】

尽管早已预感到今年中国纳税人的冬季不会好过，或多或少都会遭遇“预征”的难题，也提前搜集了有关“预征”问题的研究资料，但无论如何也没有想到，这个冬季忧郁的风景会这么早到来。这不，刚刚过去一周的三条财税信息，就见证了笔者这份担忧不是多余。一是前9个月全国税收收入增速同比回落了18.8%，二是媒体称浙江部分地方已预征明年税款，三是前三季度罚没收入成地方增收主要途径。而这看似不大相关的三条信息，事实上是紧密相连、密不可分的。“预征”与非税收入的“提速”，无不折射宏观经济的下行态势，同时也警示各级政府，该过过紧日子了！

“预征”肯定是非法的，也是有风险的

“预征”的代名词有“过头税”，也有“寅吃卯粮”等等，其实质就是把企业纳税人本该当年当月应该且必须征收的“税款”提前征收，或者把企业纳税人本该当期抵扣的税款托至下期，或者把企业纳税人本该当前享受的税收优惠政策推后兑现，其目的则是为了完成当下的税收任务，继续为政府提供足够的财政收入。问题是，根据现行《中华人民共和国征收管理办法》，所有的“预征”都是违法的。《征管法》第三条就明确规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”就是说，“预征”既会起于擅自“免税”的违法，也会终于来年、下期擅自“停征”的违法。

众所周知，一切违法都是有风险的。而直接的风险主体非税务机关及其具体执法的税务人员莫属。间接的风险则是参与、支持“预征”行为的企业及其当事人。但最终的危害在于，会使税收征管脱离法治文明的轨道，加剧执法机构及其人员的风险，扭曲、干扰经济主体创获财富的正常行为，破坏微观经济的自然秩序。对政府而言，“预征”则不仅会因此丧失公信力，遮蔽其隐性的治理缺陷，不思创新，而且会给宏观经济发展埋下“定时炸弹”，积累社会矛盾与隐患，背离政府治理的终极目的，消减每个国民的福祉总量。

然而，既然谁都知道“预征”是违法的，为何还要“执法犯法”？也许这就是转型社会的特色与吊诡吧。“执法犯法”的背后，既有缺乏“违法必究”有效机制的原因，也有税收任务绩效考核机制的有形与无形的压力，还有弥补经费不足及其队伍待遇诉求的计较。当然，也不排除个别领导基于建功立业冲动的个人偏好与非理性。当然，也有一些纳税人基于当前利益及其处好征纳关系良好愿望的妥协与配合。换句话说，如果上述五个方面每减少一项，“预征”行为发生的可能性就会降低。毕竟，“预征”不仅是非法的，而且是有风险的。这是一个基于人生经验与常识就能得出的结论。

或许正因如此，仅在今年的七、八、九“三个”月里，财政部、国家税务总局两部门就先后六次表态不收“过头税”。谢旭人部长强调：下半年加强税收征管，确保税收应收尽收，但坚决不收“过头税”。国家税务总局肖捷局长也强调：税务部门要坚持依法治税，绝不能收“过头税”，决不能“寅吃卯粮”，决不能增加纳税人的额外负担。

然而，据媒体披露的浙江部分地区的“预征”(相信经济欠发达地区会更多一些)，还是令社会各界大惑不解：税款“预征”背后的真正根源到底是什么？

“预征”的背后是“预支”

毋庸讳言，“预征”的背后是“预支”，更是不合法、不合理的 “预支”。坦率地说，“预支”的刚性、旺盛需求及其现实压力，才是“预征”行为发生的现实原动力。或者说，如果没有政府几乎不受节制的预支需求、刚性需求、秘密需求，税款征收及其“预征”的压力就不会日渐加剧，征收机关只要在现有技术平台支持下，在现有队伍征税能力的保障下，只要做到依法征税，应收尽收即可。

问题或许更在于，“预支”的合法及其合法性。一般而言，一个政府和部门做到合法支出或许不太难，只要有法律规定即可，也可以不论这一法律处于哪个位阶，权威性有多大。但是，如果要做到“合法性”可就难了，仅仅“合法”还不够，还得“合意”、“合愿”。“合意”、“合愿”意味着，这种支出是公开透明的，是经过纳税人同意和认可的。也就是说，即就是正常的财政支出，如果不透明公开，未经纳税人的同意和认可尚且经不起“合法性”的追问，更何谈本已违法的“预支”呢？

退一步讲，如果我们抛开财政预算支出的合法与“合法性”不谈，仅从每个国民实际获得的福祉好处看，如果所支能合“民众之愿”，相信一向怕事、善良的国民，大都会对“合法性”问题视而不见，或者隐忍安命。然而，现实给予国民的总体印象是：我们政府花钱不仅大手大脚，铺张浪费，突击消费，而且至今秘而不宣，依然当作国家的秘密来守护。“三公消费”一直居高不下已为民众持续诟病，奢侈浪费之风不见消减实在令人痛心，寻租腐败触目惊心，不断挑战公众的心理极限，“形象工程”屡禁不止，“烂尾工程”还在继续积累，而决策型浪费与挥霍也是此起彼伏，等等这一切，显然背离了大多数民众最为期待的医疗养老、教育、就业等基本公共产品与服务的心愿。事实上，这一切不科学、不合理的支出，早已令越来越多的民众难以容忍，更何况很可能被继续复制加剧的“预支”，而且还是日趋刚性的政府支出，日趋扩大贫富差距的政府支出。

税款预征
(图片来自网络)

也许“预征”的压力，在经济发展形势向好的时候，在一些经济发达的地区，本不是一个突出的问题，但是在总体经济发展形势不乐观，在一些经济欠发达的地区，“预征”很可能成为压垮总体经济，或者欠发达地区经济的“最后一根稻草”，至少会干扰宏观经济实现结构转型的战略进程，人为制造一些新的征纳冲突与矛盾。

因此，身处充满不确定性和极其复杂的转型期，一个有大局意识、历史情怀的领导，都应该满怀历史的使命感与责任感，以为历史负责的精神权衡利弊，措置远近，“利之中求大”，“害之中求小”，唯有此，方能在位时安心，离位是无憾。当然，如果为眼前利益所蔽，饮鸩止渴，深陷“击鼓传花”的游戏，很可能留下终身遗憾。固然，现实中每个领导都有诸多无奈，但个体毕竟不是机器，在一定的范围内，还是有自主选择权的，关键是有没有足够的自觉与魄力遵从内心的召唤，敬畏经济社会发展的大道规律。

由此可见，要彻底消减“预征”之行，根本说来，需要政府有过紧日子的实际行动，有敢于接受民众公开监督的勇气，有为民服务的真心实意，关键是有还权于民，尊重民众权利主体地位的见识与胆略。“预征”的或许不是纳税人的税款，但透支的注定是民众对政府的信任。信任标志着民意，代表着民心的向背，这是一切政府合法文明执政的基石。如果及时抽掉 “预支”这把火，或许“预征”之锅就不会沸腾。

请认真对待“预征”

“预征”的风险与危害毋庸赘言，不仅政府必须认真对待，税务机关应该认真对待，纳税人和全社会都应该认真对待。因为非理性的“预征”，很可能击溃我们每个人共同生活的基础。

坦率地说，在各种现实负能量的簇拥下，“预征”会以各种各样的面目出现，或者“帮忙”“支持”“关照”的名义，或者“理解”“同情”的名义，但其核心就一个——“预征”，完成任务，交差。因此，“预征”一旦启动，结果不是损人利己，就是己他“两害”。当然，最先感受到“预征”风寒的多是中小型企业，特别是大量尚未脱离生存边缘却为社会承担着就业重任的中小企业。而且可以想象，在生存压力的现实情境中，妥协和认命作为人性的本能，多数中小企业会选择妥协与配合。

问题是，如何彻底消减“预征”的风险与危害？关键在于政府预算支出制度的优化。具体说，首先要看政府在财政预算支出的公开透明方面能有多大的作为。可以说，如果政府连财政支出的公开透明这一点都做不到，预算支出的科学化就是不可期待的。自然，财政预算民主更不可期待的。因此，“预征”行为就不可能从根本上得到遏制。其次要看财政支出的民众利益表达机制是否建立健全。民众的利益表达机制无疑是预算支出“合意”“合愿”的前提，也是矫正目前预算支出政府主导，与民众希求错位之过的关键。如果利益表达机制缺位，支出的“怪兽”就不可能轻易“闭嘴”，财政支出的需求就会继续旺盛，而且会日趋刚性。试想，在“预支”的“大火”之上，安有“预征”的“不开”之锅？最后则要看全社会对财税权力监督制衡的实效性如何。财税权力的民意基础不牢固，及其运行过程中的滥用，当是预算失控，“预支”畅行的主要原因，自然也是“预征”的火力之源。

就当下而言，要解决政府支出的燃眉之急，减轻政府预算的压力，政府或应选择切实“节流”，过紧日子，重新评估已经启动的项目，优化现有支出结构等等举措，但至少不要在“预征”上打过多的主意，在非税收收入的“深挖狠抓”上太费心思。因为这些本能性的举措，不仅弥补不了多少“超支”的财政窟窿，反倒会伤及未来经济发展的根本与基础，加剧经济社会协调发展的伦理之惑。或许此时此刻，该是大型国有企业和垄断企业临危“救主”的时候了。换句话说，要挖潜，也该在此多动心思。同时，既应研究如何帮助税务机关解决“进不去”的问题，也就是那些在“引进项目”、“重点企业”、“特别关系”等名义下，被各级政府用心“呵护”而税务机关无法履行稽查职责之企业的问题。当然，税务机关也应该注重培养特种稽查人才，化解进得了这些大型、特别企业却“出不来”，也就是查不出税款的问题。自然，各级税务人员也应该树立足够的执法风险意识，纳税人则应该不断增强维权意识。

总之，要认真对待税款的“预征”，也请各级领导要从为历史负责的角度认真对待税款的“预征”问题，中国经济经不起“预征”(包括非税收入的“预征”)这副大剂量的“泻药”，中国纳税人，特别是中小企业纳税人更是伤不起！