(刊於2012年2月14日明報)
曾俊華發表任內最後一份預算案。一如以往，這份預算案毫無驚喜。
如果我們把曾俊華過去5份預算案的年份都抹去，就會發覺5年來他的預算案其實大同小異，每年都重覆同樣論調：外圍經濟風高浪急，經濟前境不明朗，政府要累積儲備做好準備；財政盈餘較預測為高，政府會以各種「一次過措施」紓解民困。不是嗎？過去5份預算案，曾俊華提出的「一次過措施」總額高達1657.83億，相當於平均每份預算案派發331億。
政府論述：收入波動必須嚴守財政紀律
當前香港面對各種社會矛盾：貧富懸殊、中產萎縮、老人貧窮、公立醫院資源不足等等，都需要政府持續增加「經常性開支」，提出長遠政策解決結構問題，而絕非各種「一次過措施」所能解決。曾俊華每份預算案都大灑金錢派糖，其個人民望卻每況愈下，正正反映政府這種缺乏承擔全無遠見的財政管理手法，已經與巿民期望嚴重脫節。
為甚麼政府堅持嚴格控制「經常性開支」，即使出現巨額盈餘，寧願推出各種「一次過措施」，也不願大步作出重要改革？曾俊華去年4月就《2011年撥款條例草案》二讀辯論所作的發言，就充分表述了政府的立場：
「我們奉行審慎理財的公共財政原則，就是量入為出，力求收支平衡。這一方面是由於我們需要恪守《基本法》的要求，同時也是基於香港作為一個小型開放經濟的實際情況。由於政府收入波動大而支出欠彈性，我們有需要保持穩健充實的財政儲備，以應付經濟周期為社會民生帶來的影響，同時我們要居安思危，應付突如其來的危機。所以，我們不應以一時的收入增加，而作出難以持續的承擔，為將來埋下加稅和削弱競爭力的隱憂。」
簡單來說，政府強調嚴格控制「經常性開支」，是基於審慎理財的財政紀律，特別是政府收入長期波動不定，因此必須嚴格控制開支增長，即使預算案出現巨額盈餘，仍然要避免因為一時的收入增加，而貿然作出長期持續的開支承擔，增加了日後加稅的壓力。
這種強調控制「經常性開支」的財政紀律，其實源自殖民地的管治傳統。殖民地時代，由於倫敦不希望負上財政包袱，港府必須保持財政自給自足，因此百多年來本港公共財政都傾向保守，對增加易放難收的「經常性開支」特別抗拒。
五十年代的財政司祈樂嘉(Arthur Grenfell Clarke)，便曾經如此表述港府對增加「經常性開支」的立場：「無論在香港還是其他地方，經濟活動輕微衰退，都足以令經常性收入大減，而本土的一些特殊情況，亦會令部分收入波幅增加。相反，經常性開支卻像河水一樣川流不息，只能透過非常特殊的措施才可控制。」[附註]。七十年代，財政司夏鼎基甚至定下「經常性開支不能超過8成經常性收入、經常性開支不能超過政府總開支七成」的黃金法則。
平情而論，這一套來自殖民地政府的審慎理財思維及財政紀律，有其可取之處。過往香港大部時間能夠實現平衡預算，並長期維持穩健財政，正正突顯了財政紀律的重要性。但問題是，隨著近年政府收入及盈餘屢創新高，我們是否仍只能夠將錢用於「一次過措施」，而不能把資源放在增加「經常性開支」、落實長遠政策？審慎理財思維及財政紀律，是否已經矯枉過正，異化成為阻礙社會進步、阻擋政策創新的緊箍咒？
民間新思維：以「財政穩定基金」重整公共財政
民間智庫「新力量網絡」發表《香港公共財政評估報告》，提出成立「財政穩定基金」重整公共財政，正是要建構一套來自民間的全新公共財政論述，以挑戰政府守舊過時的理財思維。
特區財金官員的問題，在於只懂因循殖民地的舊思維，不做政策研究，也不去理解國際新趨勢：近年政府盈餘屢創新高，是由於賣地收入、印花稅及投資收入三項「波動收入」持續增加，但港府官員卻只懂按照舊思維，將這些收入都視作不穩定收入(因此也就不可能貿然用於增加「經常性開支」)，卻不知道「波動收入」按年計雖然大起大落，但以較長的經濟周期看卻其實與本地生產總值同步起跌，絕對是政府持續的收入來源，又豈是政府所簡單界定的「非經常性收入」；港府官員也忽視國際新趨勢，不去了解各個依賴石油出口收益、政府收入同樣大起大落的國家例如挪威、俄羅斯及伊朗等，早已設立各種穩定基金管理收入，港府依賴來自地產及股巿的「波動收入」，本質上類似石油出口國，為何政府官員不能從中得到啟示？
「財政穩定基金」的建議，涉及兩個關鍵。一是重新界定何謂「經常性收入」。賣地收入、印花稅及投資收入與本地生產總值關係密切，反映現時香港經濟以金融及地產業為主的特點，因此應該被定義為政府持續的「經常性收入」。二是設立一套機制管理這些「波動收入」。考慮到「波動收入」長期持續、但大起大落的特點，政府應設立「財政穩定基金」，按「好天收埋落雨柴」的運作原理，將經濟好景時多賺的「波動收入」撥入基金，待經濟下滑時便從基金墊支少收的「波動收入」。透過上述改革，我們就可以將現時難以預測、大起大落的「波動收入」，變為相對穩定的持續性收入，從而令政府可以在維持財政紀律、不違反《基本法》及不動用儲備的前提下，大幅增加「經常性開支」落實長遠改革。
相信不少政黨及公民社會的朋友都有經驗，就是每當提出各種長遠改革建議，政府官員都以收入不穩定、不能隨便增加「經常性開支」為理由拒絕。但「財政穩定基金」的建議，卻打破了政府的舊有論述、突顯了傳統理財思維的守舊過時。
「財政穩定基金」的建議務實可行，能夠創造空間大幅增加「經常性開支」。假如各界都以此新論述挑戰政府的舊思維，政府官員還可以有甚麼藉口，拒絕民間提出的長遠改革訴求？
後記：
「新力量網絡」發表《香港公共財政評估報告》後，我們陸續收到各界朋友的回應，當中不少朋友認為「財政穩定基金」的建議值得考慮。但也有部分朋友認為成立「財政穩定基金」多此一舉，因為政府現時的6千多億儲備(再加上6千億外匯基金累計盈餘)已是一個超級穩定基金，他們認為政府只需直接動用儲備，已可做到增加「經常性開支」及調節政府收支的效果。
就此「新力量網絡」公共財政研究小組有以下回應：
(一) 動用儲備支付「經常性開支」，將會令政府財政變成長期入不敷支，有違政府一貫的財政紀律。我們認為，財政儲備並非不可動用，但應該用於支付一次過的巨額投資(例如起動全民退休保障或成立主權基金)，而不應該用於支付「經常性開支」，否則將嚴重破壞財政紀律，影響公共財政的持續性。相反，成立「財政穩定基金」可以令政府在維持財政紀律的前提下，大幅增加「經常性開支」，做法更加可取。
(二) 長期動用儲備為政府開支埋單，將違反《基本法》第107條。由於《基本法》規定平衡預算，假如政府長期以儲備支付「經常性開支」，相當於長年實行赤字預算。事實上，由於《基本法》的限制，港府利用財政儲備調節收支的空間非常有限，但成立「財政穩定基金」調節政府收支，卻可避免大量盈餘被撥入限制多多的財政儲備，而能夠更靈活地用於增加「經常性開支」。
附註
Rabushka, Alvin (1976), Value for Money: the Hong Kong Budgetary Process, Stanford, Calif.: Hoover Institution Press, page 112
延伸閱讀
新力量網絡《香港公共財政評估報告》全文：http://www.synergynet.org.hk/
from 大政治家 http://brian-fong.blogspot.com/2012/02/blog-post_9181.html
