Monday, 30 March 2015

叶檀：楼继伟的地方债“药方”

个性财政部长破解地方债僵局，用的是“围魏救赵”的办法。
这位直率的部长首先承认地方债存在的事实，在本月初的两会新闻发布会上，楼继伟表示，虽然《预算法》修订之前，不允许地方举债，但事实是债务的确在 不断产生，必须想办法解决，怨天尤人没有用。但在所有的场合他都派发了一枚定心丸，指出债务是可控的。虽然这位部长的个性有时并不讨人喜欢，但基本说的是 大家听得懂的话，而不是云里雾里的官话套话。
2013年审计署公开了向全国人大常委会报告的地方债务审计情况，地方负有直接偿还责任的债务达10.9万亿元。财政部对这次审计后一年半以来地方 的存量债务做了一次统计，在记者会上楼继伟表示，“正在审核”，并表扬记者把政府的心理摸得很准，地方是多报还是少报大有讲究。审核结束之后，财政部要向 全国人大常委会报告。
地方债务确切的数据到底有多少，需要地方上报、汇兑与审核。在一家表面强权、一度各自为政经济体中，即使财政部想摸清地方债的真实家底，也不是一件容易的事。
从目前的办法来看，是把现有的地方债切分为两部分，采用不同的解决方式。
一方面，用市场化的方式解决。市场起来了，债务也就解决了，这就是“围魏救赵”的办法。
比如，把有一定收益或者可以改造成有比较稳定的现金流的项目，以市场化的方式解决，让企业去做，或者政府与企业合作。收费不足则由政府给予适度的补 贴，转为所谓“PPP模式”，就是政府和社会资本共同投资和经营基础设施包括其他事业的方式。这部分财政不兜底，转为彻底的企业债，由市场去定价。
在3月27日的博鳌论坛上，楼继伟先生又提出另一个办法：出售资产，各地编制资产负债表。按他的话讲：“负债非常简单，欠人家多少钱记就可以了。但 是数数你的东西值多少钱？这是比较难了，核心问题是资产的评估。中国这是一个难事也是一个好事，难事是中国政府的资产规模太大了，所以评估很难，因为我知 道大部分的其他的国家政府负资产，中国政府有大量的正资产”，“为什么我们说不救呢？国务院43号文件明确说了，地方可以处置资产，因为你有正的资产，当 债真还不上的时候处置资产可以用来还债”。
政府有如此大量的正资产，却不愿意出售，或者出售很少一部分，却把垃圾说成黄金抬高资产价格从中渔利；或者把一个资产比如同一块地来回卖，同样的资 产出售几次，这种盘剥不大说得过去，等而下之则是大发货币让所有的人承担货币贬值的痛苦，悄悄赖帐。从这个角度说，如果决定征收物业税，而在土地使用期到 期后继续让商品住宅、商业住宅的拥有者花一大笔土地租金，再获得70年或者50年使用权，实在是贪婪过度。
出售资产一度是禁区，动辄牵涉到国有资产流失，动辄有不规范操作。当初山西煤炭资产出售过程中的血腥与腐败，有的地方到了动枪动刀的程度。但这话从 楼继伟嘴里说出来不奇怪，他做的就是财政大管家的活，保证不破产。如果出售资产或者降低资产规模变小，通常而言，债务也将相应下降。至于出售过程中的腐 败，有中纪委、有法律在。
有现金流的项目直接市场化由企业经营，一半的债务问题也就解决了。再加上出售庞大的资产，一大半的地方债务就解决了，并且盘活了——现在不是地方债能不能偿还的问题，而是头脑够不够开放，改革的步伐迈得有多快。
另一方面，对于地方政府负有直接偿还责任、或者公益性项目，打开前门，修订《预算法》后允许地方政府通过一定程序发债，2015年预算安排的地方财政5000亿，这是新债，解决不了到期地方债本息偿付。
解决的办法是债务置换，这是今年财政大手笔，曾经因为中国版QE的质疑引起轩然大波。今年两会上，楼继伟表示，对一部分完全公益性的平台借的地方负 有偿还责任的债务，财政部承认旧债，已经报请全国人大常委会预工委，对一些历史债务予以承认，通过发债替换原来的平台债务，这样可以使债息降下来。
万亿地方债置换令人瞩目也令人侧目，这实际上是债务展期，同步置换，用低息债替代高息债，为地方政府减负。置换之后，全国地方政府一年总共可减少400亿至500亿元的利息负担。
以往地方平台债走企业债通道，定价按照企业信用而不是政府信用，现在回归不会破产的政府信用，利率自然下降。另一些通道利率更可观，根据财政部资 料，2012年地方政府借助企业信用通过融资平台公司发行企业债等融资年化利率达8%，通过“影子银行”等融资成本更高，如信托融资的年化成本大多在 10%以上（最高24.4%）。政府回购融资年化综合成本大多在20%以上（最高42.4%），地方政府以政府信用居然借高利贷饮鸩止渴，也算得上财政上 的一个笑话。
现在各归各位，各找各家，是地方债的回到地方债，是企业债的回到企业债。实际上，面对大规模债务的楼继伟有点像个裱糊匠，这个裱糊匠的日子比李鸿章 好过，不至于在大厦将倾时再去裱糊。他参与建立新财政体制，透明刚性预算、法治税收是政府的两根顶梁柱，决定了大厦是不是会坍塌。显然，楼继伟对财政、债 务这根柱子，还是有信心的。
印象很深，在某个小型聚会上，有个地方发改委的朋友说：“到发改委之前以为债务是三个锅子一个盖，去了后才知道，原来是五个锅子一个盖。”此后他离开了发改委，怕吓着。
地方债务不会崩溃还有理由，楼继伟表示，“（地方政府债券置换存量债务额度）第一步1万亿，后面看第二步地方政府自己发债的情况，然后才敢说有没有第二个1万亿”，如果情况紧急第二个1万亿也会推出。
认为中国地方债会崩盘的人会失望，大规模的债务置换是他们没有想到的办法，并且三十年的改革留下一大堆能源、金融、股票、土地等各种资产。再加上改 革预算法，发行地方一般债与专项债，以及盘活各种资产，其中的空间极其广阔。对此，财政部长最清楚。所以，他才会提出划拨国有资产充实社保，才会大力强调 “不救助”。
一个改革派官员解决局部财政危机，动用了发债、换债办法；地方使用了产业基金等办法。但让人最心仪的出售资产却未大规模推出，政府通过证券货币市场控制资产的力量还有待提升。这就不是财政部长能说了算的了。
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