日前出台的金融业“十二五”规划在金融机构破产议题上取得突破。《规划》表示，要“建立适合我国国情的金融机构破产法律体系，规范金融机构市场退出程序，加强行政退出与司法破产之间的有效衔接”，首次明确提出金融机构的破产问题，并上升至立法层面。在此之前，在金融业“十一五”规划中，全文未提“破产”二字，对于企业退出机制仅表述为，“选择适合国情的金融企业市场退出模式”。
我们注意到，在加入WTO及设立银监会后，中国立法机关及政府部门已越来越重视对银行市场的准入控制和持续监管，但在市场退出方面，却鲜有立法层面上的改变。在实际操作中，中国政府对于银行退市问题总是个案处理，一事一议。许多资不抵债的银行往往是通过行政手段进行救助，而缺乏相应的法律指引。通常，除了监管机构，当地政府也会参与问题银行的救助。由于担心会危及社会稳定，各级政府一直不愿让倒闭银行通过破产程序退出市场。
由于缺乏有效的法律框架及配套的监管手段，中国金融机构的清算重组过程极其艰难。中国金融史上第一家被行政关闭的商业银行——海南发展银行14年来一直处于清算过程中，至今仍没有实施破产程序。而在中国金融业，迄今为止，只有两家证券公司（大鹏证券和南方证券）和一家信托投资公司（广东国际投资信托公司）是通过司法破产程序解决的。不久前，全国首例农信社破产案——河北省肃宁县尚村农信社正式进入司法程序，目前还没有下文。
值得一提是，中国虽然没有一例显性的破产事件，但在过去十几年中，中国80%以上的银行已进行了彻底的财务重组，重组规模超过世界上任何一个国家。事实上，工农中建四大行在财务重组、改制上市之前，都处于技术性破产的状态，只是没有以破产的名义操作，而是进行了财务重组。但这显然不可持续，也难以常态化。
此次金融业“十二五”规划将金融机构的破产问题搬上台面，可谓正当其时。当前，受中国经济减速影响，中国金融业所蕴含的风险正逐渐暴露。最新发布的中报显示，银行业不良贷款与不良率已显露双升的苗头，更多信息指出，中国金融业正步入风险多发的区间，未来可能将有更多的金融机构陷入困境。尤为值得注意的是，今年6月，存贷款利率市场化改革破冰，只要决策层坚持推进，在日趋激烈的市场竞争下，金融机构的破产在所难免。实际上，在那些较为成熟的经济体中，比如美国，银行破产已经是家常便饭。数据显示，2009年美国共有140家银行破产，2010年则有157家，为18年来最高水平。不过，因为成熟的市场环境与完备的法律制度，频繁出现的破产并未给美国银行业带来太大的冲击，反而能让市场出清，为经济体注入活力。
应当看到，要想解决金融机构的破产问题，仅凭《规划》中的寥寥几笔显然远远不够，这其实是一个系统性问题，尤其是银行业，牵涉到大量普通民众的切身利益，必须有一整套完善的市场制度和法律制度予以支持。在此之前，有知情人士透露，各方对银行业破产问题的争议主要体现在三个方面：首先，存款保险制度的建立被认为是解决破产问题的并行条件；其次，破产管理人由谁承担？第三，破产标准非常难以界定。目前来看，这三方面的问题仍然存在，且除了存款保险制度，其余的争议尚未见到可行的解决方案。
今年8月22日，在央行会同有关部门召开的“中国首次金融部门评估规划工作总结座谈会”上，央行行长周小川明确提出加快存款保险制度建设；而在更早前，3月中旬，周小川在《中国金融》上撰文指出，当前建立存款保险制度的条件已基本具备，要择机出台并组织实施。再加上此次金融业“十二五”规划的出台，决策层的密集表态似乎表明，中国金融机构的破产制度正在有条不紊的推进，中国金融机构有望在“十二五”时期告别破产难。但具体能做到哪一步，又能在什么时候正式推出，还有待更进一步的消息。到那时，海南发展银行才终将得以“安息”。
金融业“十二五”规划将金融机构破产的问题提上台面，的确是不小的突破。但也要看到，金融机构的破产是一项“系统工程”，还有很多后续的工作需要逐步落实。
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