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Thursday, 13 September 2012

印度经济衰退，新德里能重整雄风吗？

By Pratap Bhanu Mehta

仅仅几年之前，印度还被人们当作未来全球经济的重要力量，而在今天看来，前景堪忧。尽管不少人将这归罪于全球经济的衰退，但问题的核心在于印度自己。她的集权、不透明和武断的政治文化遍及首都的政治管理机构当中。

2009年由印度国大党领导的中左翼团结进步联盟开始掌权，从那时开始，印度似乎走上了康庄大道：轻松地度过了2008年的全球经济危机，并实现了连续的GDP高增长（每年7%，2010年为10.4%），维持低通货膨胀，开启社会改革。另外，虽然印度的民主是有争议的，但作为世界第一大民主国家，它的民主进程正在茁壮成长。有些国家甚至把印度视为未来的全球强国。“印度不是正在崛起，她已经崛起”，美国总统奥巴马在2010年11月在印度国会发言时说道。

然而两年后，增长开始变缓，而国内赤字却在扩大，通货膨胀率也在上升。建设一个包容性的国家的计划面临挑战。根据经济学家的测算，国内的收入不平等正在扩大，城市的基尼系数从2005年的0.35上升至现在的0.65。国家仍然未能向国民提供基本的社会保障和服务。同时，印度的民主正在逐渐丧失活力，由于缺乏领导，政策的制定陷于停顿。国家前途变得逐渐模糊。

印度的经济问题并不仅仅是2009年和2012年之间的落差那么简单，事实上印度的经济长期以来一直处于混乱当中，2009年的繁荣只是掩盖了印度经济的脆弱。尽管这几年来印度已经在经济自由化方面取得了一些成绩，但是政府的广泛管制仍然窒息了商业活动。另外，印度的农业（占全国GDP总量的15%，吸纳近50%劳动人口）始终令人感到担心。政府对劳动力市场的严厉管制，矛盾的环境法规的实施以及随意的行政征迁都让生产者无法灵活应对市场的变化。食品价格的摆动可能随时压垮印度的农业，从而扰乱整个国民经济。

但这种悲观主义同时也低估了印度的实力。印度的家庭储蓄率一直在30%左右（相比美国的-5%），而据印度中央统计办公室的数据，印度的个人消费率达到了60%（相比中国的48%）。这些数据表明印度经济的起伏并没有使其人民赋税过重，也没有让他们失去消费的动力。印度的企业的财务状况良好，他们有能力对新兴的劳动力、机器和生产进行投资。就其本身而言，政府在税收的效率上还有很大改进的空间，所以印度政府能够在不增加人民负担的前提下征集到更多的税款以支持公共物品的提供。除此之外，印度的穷人会因为经济的发展获得更多的就业机会，经济发展正在消除印度种姓制度对穷人就业的影响。而且，人们会逐渐意识到教育带来的经济好处，这会促使人们将孩子送去学校接受更好的教育。

事实上，在2009年时，印度就完全具备了成为全球经济重要大国的能力了，但问题是，印度的政治体制一直在阻碍印度成为经济强国。

是因为过高的期望吗？

从某种意义上说，印度经济的前景之所以使人感到忧心忡忡是因为人们错误的测算。但公众对未来的经济发展有预期也是合理的，因为政府就向其公众承诺经济的发展。

现任印度总理曼莫汉·辛格领导了几项经济领域的改革，他的目标是为这个国家创造一个新的“社会契约”。他的方案致力于取消国内的经济管制，并逐渐将印度整合到世界经济当中去。但是这一“社会契约”并没有实现。增长率在下降而利率和通货膨胀率却在升高，自从去年夏天到现在，印度卢比已经贬值了近20%。

其实，只要政府能够做出明智的决策，印度的经济颓势是可以被换回的——新德里在扩张性货币政策面前犹豫不决。当局必须权衡增长率与通货膨胀率。虽然高通货膨胀率看上去十分吓人，但是它是一个“必要的恶”，至少它能够吸收更多的就业人口来保持稳定的失业率。执政当局的犹豫不决让印度的公司和企业对于未来十分焦虑，这种对未来的迷茫和不确定预期让他们难以做出投资的决定。

在社会改革方面，现状一样混乱。政府的确推行了社会保障领域的改革，比如2005年的全国农村就业保障法案，旨在保障每一个农村家庭至少有一位成员能够获得每年一百天的劳动机会。这一法案提高了乡村的工资水平。此外，中央政府在健康和教育领域的投资额占公共预算的份额也从2007年的13.4%上升到2012年的18.5%。但是由于行政官僚导致的低效率和腐败，很多津贴并没有真正地达到需要它的人手中。邦（地方）政府抱怨说他们在执行中央的项目时没有多少回旋的余地，一切都要听从来自新德里的微观管理，所以，有时候中央政府的项目并不能很好地满足地方的独特需求。

有人指出，印度的社会契约已经完全失效了。他们说，这个国家东部的毛派叛乱依然泛滥，整个印度蔓延着失地农民的抗议，发生非常令人不安的农民自杀事件。但从历史的视角来看，社会秩序井然。根据宾夕法尼亚大学印度高级研究中心主任Devesh Kapur的研究，印度的公共暴力总数“暴跌至2002年十分之一的水平”，“近十年来，所有类型的政治暴力已经显著下降——但是不包括与毛派相关的暴力。”现在大部分的抗议者都意识到，如果印度经济停滞的话，他们一定会有损失。这些抗议不是经济停滞的信号，大部分的抗议表达了这样一个意愿：印度的崛起创造了新期望，但是新德里的政策并没有让人满意。

新德里政治僵局

那么究竟为什么政府没能实现公众的期望呢？

首先，印度的政治是碎片化的，这使得共识很难达成。比如，一项整合商品和服务税率的重要税收改革，由于阻挠而推迟了三年。这项征税改革是用来替代繁杂的州级征税系统的。经济学家们相信，这项改革可以促进增长，提高贸易水平。另一个例子是对印度零售市场是否开放给诸如沃尔玛之类的外国厂商的扯皮。辛格政府说，这一项措施会增加超过三百万的工作，而且也不会伤害地方小型商店的利益。但是在2011年年末宣布了一项开放部门计划后，辛格政府因为反对派的抗议而退缩了。

其次，行政当局的官员日益腐败。确实他们在维持民主政治工作方面做了许多工作，但是他们的工作是低效的并且他们只看重私立。印度人民群众已经厌倦了他们对经济和社会福利的无效管理。

印度的政治领导人逃避责任，而不是承认失败，并努力恢复道德秩序。印度国大党的要员，包括辛格，索尼娅·甘地（党领袖）以及拉胡尔·甘地（索尼娅的儿子和政治继承人）等，都很少在议会发言也很少召开新闻发布会。即使他们对外发表言论，也多半是抱怨印度的政治治理问题，而他们似乎忘记了他们自己才是政府的头脑。事实上，国会领导人把他们的办公室当成工作的中心位置，只是简单的传递担忧，而不是承担责任并解决问题。他们导致的政治真空进一步腐蚀了公众的信心。

政府对这种混乱局面最爱拉出来的替罪羊就是联合政治体制。辛格如此说道：“我们作出困难的决定变得更加困难，原因是我们是一个联合政府。”这意味着什么呢？他继续说道：“在制定政策时，我们必须保持共识。”辛格的话在一定程度上是正确的。国大党本身没有足够的人数来通过立法。它的同盟伙伴经常反对一些重要的改革，比如通过提高补贴来抚平能源价格，改变养老金体系以及创建国家反恐中心等。它们认为这些举措将会践踏州的权力。当然，和反对党一样，对国大党的同盟伙伴而言，获得权力和公众支持情况都表明，国大党并不善于管理。

而且，印度也有联合管理的历史，它们通过立法并不总是这么困难的。2003年，议会通过了财政责任和预算管理法案。立法的目的是把印度的赤字减少到3%。虽然这一法案是否有积极的结果是有争议的：一些人认为它大幅的降低了社会消费。但总体而言，法案表明，政府努力实施谨慎的财政管理，进行更基础层面的管理。国大党非常不善于管理多变的印度政策，显得印度似乎从来没有达成过共识一样。这正是印度当前经济困境的核心。

最弱的赢家

从一定程度上讲，印度国大党是一个谜。它在印度是占主导地位的政党，在议会的下院当中拥有206个席位，并且已经统治了印度53年之久。但即使如此，它还是没能实现州层面实现政治统一。政府往往是在地方层面上运作的。大多数的选民从来不会跟中央政府官员有什么接触，所有选民对政府的判断往往来自其他政党在地方事务上的表现。

国会当中很少会有地方强人。国大党历来对独立于它们的政党抱有怀疑和警惕。对国大党来说，与其让这些地方领导人有组织地成长，还不如用国会限制他们的活动。比如，在最近一次的地方选举当中，国大党就就不顾地方领导人的反对，任命了一个国大党的忠诚分子。国大党缺乏地方领导能力，还意味着它无法直接回应草根运动的需求。这不仅会激化国大党与地方领导人之间的矛盾，还为其政策上传下达造成了严重困难。结果是，越来越多的地方力量让国会变得越来越四分五裂。

缺乏当地领导意味着，政党对草根运动和需求是不了解的。例如，它持续地对南印度的安得拉邦的特兰伽纳人口的需求强度进行误判，因为国会没有注意到当地人的声音。更严重的是，今年4月，通过鼓动说是为了一个新的邦的利益，国会大党甚至破坏国会议程，暂停了8名地方国会议员的职责。与地方没有紧密的联系，国会大党越来越不能对逐渐失去耐心的公众解释它的选择。由于这些错误的方式，国会与更多的地域政党陷入了更加复杂的关系之中。

将国会大党民主化，是唯一可以帮助它克服它自身（也包括印度这个国家）困难的方法。大部分印度政党，包括国会大党，都拥有的是过时的决策系统：由少数精英团体控制。他们的动机是服务他们现存的权力体系，而不是他们的选民。决策以及政党平台的形成，都是没有透明公开的程序的，这意味着对政党领导人并没有真正的监督。

国大党缺乏民主导致几乎没有人知道即将上任的领导人的执政观念。举一个当地人对Rahul Gandhi演讲反应的例子。甘地说现在有两个印度，一个是闪亮的印度，一个是日益衰落的印度。随后，一个记者问一个在场农夫的反应。农夫回答说：“他们已经统治50年了，现在他们竟然说有两个印度。如果我们在给他们五年时间，他们会来告诉我们事实上存在着三个印度！”事实上，经济增长已经给了这个国家解决不平等问题以足够的资源。是新德里未能利用这些资源，反而引致了如此之多的公共不满。甘地和国大党不能通过指出问题而拯救印度于颓势中，他们必须展示他们的实际成就。

革命可行吗？

公平地讲，印度确实在经历一场政治文化方面的革新，每个政党也都在努力进行自身管理。一直以来，印度的政客和官僚们都信奉如下四个基本的管理原则：垂直问责，自由裁断，保秘，集权。这些原则使得政府是代议制的，但却不能回应人民的需求。

如今，这些政治准则都已经完全过时了。过去，垂直问责意味着任何政府官员只对他的上司而不是对公民或者其他法人负责。现在，司法和审计将在社会当中发挥越来越重要的作用，媒体也比过去变得越来越有影响力。政府公务员必须面对来自社会的诘难，他们不能再只对自己的上司负责了。的确，任何政府都需要一定的自由裁量的权力。但重要的是政府如何证明使用这样的权力是合法合理的。印度的官僚，他们只关心如何取悦上司，他们很少对公众解释他们的行为。

没有政府不可以不在一定程度上进行自由裁断。重要的是，政府怎样对机构合理使用权力，来影响机构的决定。但是印度选取的官员，醉心于保证让他们的上司高兴，而很少对公众解释什么。就拿最近政府出售价值上亿美元的手机频谱给政治关联公司的丑闻来举例。工总不仅震惊于这项交易的交易额，而且他们也被政府从不试图证明不许拍卖许可证的合法性所激怒。

印度政府也一直使用保密来维持其政权。过去，公众很难访问到以下类型的信息：政府文件，统计数据，对程序的解释。不透明使得城市居民难以对邦负责，也难以对邦政府权力基础进行监督。这种情况发生了巨大的改变。当前政府最大的一项成就就是在2005年通过了信息权利法案。这项法案给予城市居民从任何公众权威那里获取信息的权利，并且30天内必须得到答复。现在，民间社团能够从腐败到营销环境的工业政策等一系列问题上挑战新德里和当地政府。许多政府整成，新德里的瘫痪是由于这样一个事实：任何新政策或改革在每一个时刻都受到挑战。

最后，印度的力量比以往更加分散。更多的只能在一点点向地方政府转移。比如，《全国农村就业保障法》项目是由村委会决定哪个项目更值得追求，并确保工人真的会出现在求职网站上。但是许多其它程序，包括中央政府计划委员会（制定全国五年经济计划）的年度财政拨款不会如此考虑，这造成了冲突和紧张。

印度传统的治理文化不能解决自己的问题。政治阶层中没有任何人，包括国会和印度人民党，都不知道该怎么去利用印度传统的治理文化。国大党必须作出重大变革，首先就应该进行大动作，清除一系列委员会成员和内阁部长。该党已经有足够集中的权力结构来迅速开始行动。其次，它需要恢复总理办公室的权力。真正的权力，现在在甘地家族手中。辛格的责任是负责治理。换句话说，当出现问题是，我们将错误归错了人。辛格只是没有效率，而真正的问题依然继续。

对国会的唯一希望是，人民党它自己在继承和组织上进行努力。卡纳塔克邦和拉贾斯坦邦的人民党党章公开反对中央领导，且进行着有力的反抗。最近，该党没有能阐明一个连贯的意识形态。国大党和人民党之间下一个主要的对峙会是2014年的大选，这还需要很长的一条路需要走。但是，对那些认为印度将会从基本面进行改变、认为老式的管理方式将不会再起作用的人而言，那将会是获得机会的最好时机。

印度经济的明天取决于国家的政治，这既是好消息又是坏消息。没错，印度政治常常陷入边缘且低效，但是印度的政治家们对创新有一种特别显著的能力。当需要的时候，他们可以迅速的改变程序，但似乎从没有什么危机能够集中他们的想法。很难想象印度的企业精神会被释放，公民社会的强健增长，以及印度穷人对更好未来的期望都仍将被阻碍很久。在某种程度上，印度政客的焦虑说明有一种新东西正在逐渐成形。

作者是印度新德里智库政策研究中心主席。

译者：上海金融与法律研究院研究助理——沈汐