本文来源于 财新《新世纪》 2012年第34期 出版日期 2012年08月27日
地方债务激增主因不是财力不足，治理之道在于构建遏止地方政府预算失控和投资过度的政策机制
□ 刘煜辉 | 文
当经济周期性和结构性下行时，地方政府财政注定陷入困境。收入萎缩并不是造成财政困境的根本，经济增长对政府财政刺激的依赖，和由此造就的地方政府毫无节制的扩张冲动是关键。地方政府的手越来越长：继续以投资拉动经济增长，需要地方财政资本金撬动，而经济增速放缓，想方设法增加政府财政收入，反而会加重企业等纳税人负担，进一步损伤经济内生增长动力。
目前旺盛的需求主要来自于地方融资平台，和与之密切相关的地产经济活动，这类经济活动隐含着越来越强的“软预算约束”体制造就的“庞氏”风险，机会主义行为总是能将中央银行推向最后贷款人的难堪境地。
尽管当前中央对地方的财政转移支付制度仍不完善，但一味强调因中央与地方财政收入比例失衡导致地方债务激增的说法，可能已经明显偏离事实。
如果真是中央将事权层层下压给了地方政府而导致地方不堪重负的话，那么地方借来的钱都应该用于当地的经常性开支，越贫困的地方欠债越多。事实却是，地方政府的举债资金主要是用于由当地政府安排的公共基础设施项目建设所需要的资本性支出，而不是用于地方经常性服务项目的支出。地方政府的债务规模并不与当地财政状况呈现反向关系，甚至越富的地方越热衷于搞额外收入。
要害在于，如果地方政府债务激增主要是由于地方财力不足，治理之道就在于拓宽地方政府财政收入；而如果地方债务激增主要是由于地方公共资本预算失控和投资过度，那么治理之道就在于构建遏止地方政府预算失控和投资过度的政策机制。
地方政府融资平台的债务规模自2008年底以来急剧膨胀，充分表明，中国当前面临的主要问题在于，还没有一个有效机制能够遏止地方政府过度投资的持续冲动。地方政府几乎总是能够找到变通的办法，利用各种途径绕开现行的体制与政策障碍，获取外部融通资金，进而实现将资金用于其所主导的市政建设或公用事业等基础设施项目建设的目标。正因为如此，许多地方政府在制定城市发展建设规划和公共资本投资计划时，几乎没有任何实质性的预算约束目标。
构建地方政府市场化融资机制是解决地方财政困境的重要组成部分。相对地方融资平台公司而言，在市场化融资机制下，地方政府需要为获取外部融资而履行更为严格的信息披露义务。市场投资者会要求一个能覆盖其所承担风险的溢价，这样会对地方政府形成一个比银行信贷要强得多的约束。
在当前情况下，无论是为了限制地方政府对信贷资源配置施加行政影响，还是为了遏止地方政府过度举债，阳光化、透明化都是必须迈出的第一步。
最近的《预算法》征求意见稿中依然存在明确禁止地方政府发债的条款。但通过债券市场的监督机制和信息披露机制，可以加强对地方政府和地方财政的约束和监督，市政债券的融资模式具有不可替代的优势。
——直接由地方政府发债，列入地方预算，由地方财政还债，这将有利于减轻中央财政单位负担，实现中央信用与地方信用的梯度开发，也有利于清晰界定中央与地方的事权、财权关系。
——有利于地方政府主动地进行债务安排。
——有利于启动金融市场对政府财政绩效的主要约束。
当然，仅从金融手段来解决地方财政困境是远远不够的，债券融资的方式更多是实现一个财务的并表过程，使政府的基建投资回到政府表内，从而彻底改变当前以地方政府融资平台为主体、以土地储备作为抵押支持、以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式，建立以债券市场为主体的融资机制，使得债务处于显性状态。
为从根本上解决地方财政的困境和约束地方政府债务膨胀，应当建立强化的预算约束机制，这需要构建一个自下而上的有效的政治基础来节制公权力的扩张，简单地讲就是八个字：“预算民主、支出透明”。这是一个长期的、艰巨的课题。
作者为华泰证券首席经济学家,中国社会科学院金融重点实验室主任
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