当新加坡在1965年独立时，所面对的主要外交挑战是如何在强邻虎视眈眈的凶险区域形势里，维护自己的主权、尊严、生存和发展。这对决策者提出了最艰难的挑战：对国际形势的误判所制定出来的外交政策，最终的代价很可能是亡国。所以，如何做出正确的外交决策，必须是能提出关键问题并找到相应的答案。
尽管在50年后的今天，新加坡已经拥有本区域最强大的国防实力、最具活力的经济能量，以及相当的国际声望，其外交所面对的问题，在本质上其实同50年前并没有根本的不同。对国际形势做出正确的判断并制定相应的外交政策，依然是决策者必须面对并克服的问题。
在1960年代，冷战的格局大致形成。以美国为首的西方阵营，同以苏联为首的东方阵营，在分裂的欧洲铁幕边陈兵相对，同时在世界各地开展代理人战争。闭关自守的中国正开始同苏联决裂，毛泽东提出了三个世界理论，鼓励亚非拉众多刚独立的国家，加入其不结盟运动。
对于类似新加坡这样刚独立的国家，摆脱帝国主义和资本主义的控制，在经济上自给自足，避免国际资本的剥削，几乎成为了当仁不让的唯一抉择。况且，社会主义所散发的理想性，无论是苏联式的、中国式的，乃至西欧左派政党所主张的费边主义（Fabianism），都对这些新兴国家产生了道德吸引力。
当年的新加坡外交决策者尽管不无理想，却清醒地认识到所处的实际环境，意味着他们不能好高骛远。主导新加坡外交决策的核心人物，非建国总理李光耀莫属。自退休后经常就新加坡外交公开发言的外交部巡回大使比拉哈里说：“他（李光耀）明白国际秩序才是国际法和国际组织存在的前提。所以尽管你应当为实现理想而努力，并为此坚持原则，你却得随时务实地根据现实情况而妥协，而非开展堂吉诃德式的无谓之旅。”
当年的外交大哉问，是如何确立新加坡的外交定位。在西方、苏东和不结盟运动三大势力之间，新加坡必须寻找有利于自己的位置。长时期的英国殖民经历所形成的社会现实，使得新加坡缺乏倒向苏东阵营的实际诱因。背后有北京支持的马来亚共产党在马来亚的武装斗争，实际上也阻断了新加坡加入中国阵营的可能性。况且，不结盟运动仅是松散的组织，内部又存在中国及印度的领导权内斗，无法为新加坡的安全和发展带来多大的利益。费边主义则缺乏大国的支持，并不构成一股真正的国际地缘政治力量。同时，作为一个没有资源的岛国，新加坡的外交只能尽可能与人为善，广交朋友。所以，在继续获得宗主国英国的安全保护之余，新加坡成为了广义的西方阵营的一员。
这一选择的成果，在1980年代就已经看到显著的成绩。实践证明，自由贸易和市场经济，确实比逐渐僵化的计划经济社会主义更有效率。经济的快速发展，配合带有社会主义公平色彩的教育、医疗、交通、住屋等政策，让新加坡成为亚洲四小龙之一。独立之初的生存危机有所缓解，但危机意识却依然是新加坡外交决策的固有特色。
冷战结束的新挑战
冷战的结束为新加坡的外交带来了新的挑战。在东西对立的冷战时代，鲜明的楚河汉界让各国都清楚自己的位置，也了解敌友的关系。更为重要的是，国际关系的安排也因而有固定的秩序。那些不属于苏东阵营的国家，实质上接受了美国主导国际事务的事实，并据此制定本身的外交政策，协调同邻国的利益和矛盾。
但是，冷战的结束却改变了原有的国际秩序和默契。在共同的敌人及安全威胁消失后，各国的矛盾就以更公开的方式表现出来。尽管美国仍然扮演主导着国际秩序的角色，但各国都不再对其那么马首是瞻。新兴经济体的崛起，特别是中国、印度、俄罗斯、巴西等人口大国的快速发展，也让国际形势似乎回复到二战前的复杂状态。
在本区域，中国近30年的迅猛崛起，无疑是最重大的变数。其中的变化，可以从两方面来看。就新中双边关系而言，新加坡已经慢慢丧失了作为中国学习对象的角色，特别是在经济发展方面。当年邓小平在访问新加坡后，提出向新加坡学习的口号时，中国才刚从十年文革的折腾中解放出来不久，百废待兴；否则，一个13亿人口规模的大陆型国家，同一个面积不满1000平方公里的岛国，实质上根本不可能构成“师生”关系。
当然，两国数十年来所累积的合作经验与互信，还是维系双边关系的稳固基础。北京选择在新加坡举行举世瞩目的“习马会”，以及中国国家主席习近平访问新加坡时，两国关系重新定位为“与时俱进、全方位合作伙伴关系”，均反映了新加坡特殊的地位。
另一个更加考验新加坡外交决策的变化，则是中国崛起对区域乃至国际地缘政治格局的影响。具体而言，冷战后美国所扮演的国际秩序中流砥柱的角色，会否被中国所取代？对于这个问题答案的判断，将决定未来新加坡外交的走向。
最近几年中国外交的动向，被不少观察家形容为摆脱邓小平时代所订立的“韬光养晦”原则，倾向于越发“有所作为”。在宏观层面，习近平提出“一带一路”战略，在作用上就隐含同美国的“亚太再平衡”战略互别苗头，进而突破其在军事上的海洋垄断，并在经贸和国际政治上，同其所主催的“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）分庭抗礼的意味。奥巴马在游说国内舆论支持TPP时，更明白表示这是为了继续美国制定游戏规则的地位（似乎也暗示了不接受中国另起炉灶的意思）；而“一带一路”却是在美国缺席的情况下，中国所开始的对国际游戏规则重新制定的过程。
在微观层面，亚洲基础设施投资银行（AIIB）的设立，尤其展现了中国上升的实际外交影响力。英国不顾盟友美国反对，率先宣布加入亚投行，带动了欧洲其他美国的盟友国家纷纷加入成为创始会员，无疑是北京对美外交博弈的一次象征意义重大的胜利。
无论其战略意图为何，中国崛起改变东亚国际势力均衡的格局，已经是个不容否认的事实。就如《联合早报》2015年11月19日的社论所言：“中国历史上不但是区域最大的国家，更是东亚文明的源头和区域公共财的主要提供者。这个传统角色只是在西方殖民主义东来后，暂停了少于两百年的光景。从这个历史长镜观之，中国如今的崛起，只不过是恢复区域的历史常态而已。”
但是美国在二战后于亚太的存在，也已经是个具有一定正当性的历史事实。所以，中国崛起会否造成国际关系学者所担心的“修昔底德陷阱”（Thucydides Trap），即新兴大国挑战守成大国，最终必然导向以战争决胜负，是所有区域国家的共同担忧。
大国之间的平衡术
早在美国“横刀夺爱”，骑劫议程来抗衡中国之前，新加坡其实是最先提出TPP的四个倡议国家之一。新加坡也是第一批加入成为AIIB创始国的国家。这种在大国之间的外交平衡术，一直是独立以来新加坡所奉行的外交政策。因为对于小岛国而言，强国制衡之下所形成的国际空间，才能让新加坡保护自己的主权独立，不必受制于人。因此，尽管可能引起中国的猜疑，李光耀在公开讨论区域形势时，总是毫不含糊地支持、呼吁美国更积极地参加亚太地区事务。
中美2015年在南中国海的全方位博弈，让区域国家感受到“修昔底德陷阱”的阴影以及外交空间受到挤压。对于小国而言，最坏的处境就是必须面对“选边站”抉择的时候——因为“站错队”的结果将会是很严重的。
从包括新加坡在内的区域国家的立场出发，惯性的力量至今还是强大的。所谓惯性的力量，指的是既有的以美国为主的国际和区域秩序，还是大家所熟悉、获益和支持的。换句话说，中国要改变这个惯性，其实需要非常大的力气。虽然区域国家对中国的经贸依赖程度越来越大，美国所提供的安全保障，加上各国对中国战略意图难以把握，都让这种惯性不会轻易改变。
区域国家正在密切观察的，是中国到底打算另起炉灶，挑战美国所主导的国际秩序，还是继续在现有的秩序内活动，和平地取代美国。中美在南中国海的较量，因此引发区域国家的高度关注甚至焦虑，担心会否演变为迫使它们必须选边站的局面。
曾经担任台湾陆委会副主委、国防部副部长的淡江大学国际事务与战略研究所教授林中斌却有不同的见解。他多次撰文及在公开演讲中分析，中国所采取的对美外交大原则是“斗而不破”，也就是说，中国会在各方面继续同美国竞争属于自己的利益，但是却不会破坏两国合作的基本关系。如果采信这个判断，各国并无需在外交政策上作出根本性的调整。
以中美在2015年下半年于南中国海所展开的博弈为例，林中斌并不认为这代表了两国关系已经进入了短兵相接的对抗阶段。他观察了“拉森号事件”（美国导弹驱逐舰拉森号2015年10月27日在南沙区域航行约两小时，并进入中国所控制的人造岛礁渚碧礁和美济礁12海里范围）中美海军在这段时间前后的动向，总结说两国的关系其实并没有外界所想象的那么剑拔弩张。
林中斌说，中国海军司令吴胜利在10月22日形容，中美海军关系进入了历史上最好时刻。当时拉森号已经开始航向南沙区域，执行“自由航行”任务。吴胜利的说法很有事实根据。2015年2月初，30名中国海军舰长访问美国一周，这是中国有史以来规模最大的海军一线指挥官赴美交流。10月13日，中国训练舰“郑和号”访问夏威夷珍珠港。10月19日，27名美国海军舰长登上中国航母“辽宁号”参观，这是中国首次开放给外国海军一线指挥官。11月7日，中国派遣亚丁湾护航的舰队，在结束任务后续程访问美国，并同美国海军首次在大西洋进行联合演习。11月16日，“拉森号”姐妹舰“史塔森号”访问上海，并首次停泊在中国的军港（吴淞军港）而不是商港。
新加坡似乎也作出了类似的判断。访美的新加坡国防部长黄永宏2015年12月7日与美国国防部长卡特在五角大楼会面后发表联合声明，对美国首次派遣P-8“海神”侦察机，自12月7日至14日到新加坡短暂部署一事表示欢迎。黄永宏表示，新加坡是在原有的双边防务协定的范围内，同意让美国派遣侦察机到新加坡短期停驻。他强调，新加坡无意也不愿在中国和美国之间选边站。
比拉哈里在2015年7月3日在一场演说里，清楚地阐述了新加坡的外交判断。他认为，美国仍然是当今唯一能在全球自由行动并发挥领导作用的强国。但是至少在东亚地区，美国已经不是唯一的因素，中国的配合至关重要。他说：“美国和中国正在摸索彼此互动以及与其他东亚国家互动的新的权宜之计（modus vivendi）。双方恐怕需要数十年才能取得新的均衡。在这期间，新加坡，连同所有的东亚国家，都必须忍受如此规模的战略调整所必然带来的考验和磨难。其中的挑战是如何自我定位，以保持最大的自主性并避免被迫做出令人反感的选择。”
简言之，新加坡认为中美之间的战略消长，过程将长达数十年。在这期间，新加坡所能做的是尽可能促进沟通，避免大国误判，并希望这个战略改变将会是和平渐进的，且在过程中维护自己的主权独立。这无疑是艰巨的外交挑战（比拉哈里用了“考验和磨难”来形容它），在个别政策选项上偶尔得罪其中一方，也势必在所难免。但作为一个区域小国，这也只能是最不坏的政策抉择了。
原载《怡和世纪》第28期
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