此次环保部强势介入立法博弈，可以看出中国政府部门之间的利益分化加剧。有多少利益集团参与立法博弈并不重要，重要的是这个国家是否具备实现正常公共政策和社会正义的机制和能力。
不论是西方国家，还是中国，立法过程中，不同的利益集团都希望能左右立法，使规则对自己有利。所以，法学界对“立法寻租”和“立法设租”行为一直警惕。但问题的另一面却是，在目前的中国，从政治治理转型以及公共政策形成的方式等长远角度看，利益分化下的立法博弈不是件坏事情。
近日，中国环境保护部向全国人大常委会法工委提交了关于《环境保护法修正案(草案)》的意见和建议（简称“报送意见”），在这份“报送意见”中，环保部提出了多达34条反对意见，并将这些反对意见在其官方网站上向社会公开。这在中国既往的法律修订过程中较为罕见。
今年8月27日，中国全国人大常委会对《环保法修正案（《草案》）》（简称草案）一审后，公开《草案》并向社会征求意见。此前，环保部曾向全国人大环资委提交过一个环保法修正案建议稿，但《草案》公开后，环保部发现该草案对其建议稿的意见采纳较少。
通过“报送意见”，环保部表达了多条意见，最引起媒体关注的有两条：一是 《草案》用较多内容规定对企事业单位的调整约束。环保部认为，调整约束企事业单位是专项环保法律的职能，《环境保护法》应当主要规范和约束政府行为；二是《草案》规定环保部门“会同有关部门”制定排放标准、建立监测制度等。而环保部认为，这些规定弱化了环保部门的综合宏观职能，“环境标准”应由环保部门单独制定。
自2008年环保总局升格为环保部后，这个昔日处于中国行政权力边缘的部门就开始显示出其扩权的雄心。在环境立法、项目环评、节能减排、治理污染以及更深层次的宏观经济调控上，环保部都希望强力介入。绿色和平组织在一份环保部成立一周年的报告中评价认为，环保总局由局升格为部，标志着环保部门由国务院直属单位变为国务院的组成部分，过去只能列席国务院会议的环保部门，如今对国务院内部决定有了发言权。这有利于国家发布重要决策时充分考虑其环境影响，有利于环保部协调其它政府部门对环境进行治理。
然而，绿色和平组织在其报告中也认为，相比其它政府强势部门，环保部的力量还比较薄弱，在一些问题的管理权限上又与其它部委存在交叉。很多学者和环境保护组织也认为，在GDP崇拜没有实质性变化的情况下，环保部门会一直是弱势部门。
显然，行政权力的重新分配是个艰难的过程，这也说明，中国政府内部机构的利益分化也越来越严重，不同的部委代表不同的利益集团。虽然中国日益认识到环境保护的重要性并因此不断增强环保部门的行政职能，但受制于复杂的利益博弈，环保部门在中国“发展优先”的形势下，仍处于较尴尬地位。
通过《环境保护法》漫长的修订过程就能看到，最近这些年来中国利益集团博弈加剧的一条清晰路线图，也能明白环保部门在夹缝中争取行政权限的艰难。
中国的《环境保护法》从1979年就开始试行，1989年正式出台。但根据《新世纪》周刊的报道，多位环境学者将《环境保护法》称为当代中国执行效果最差的法律之一。因为这部法律试行至今30年，中国环境非但未得到保护，反而每况愈下。
《环境保护法》正式实施后就不断有声音呼吁修订该法。主要原因是国土、海洋、林业等各个部门不断出台各自的专门法，逐步架空了作为环保基本法的《环境保护法》，这背后，其实是环保、国土、水利、林业等相关部委以及地方政府之间的权力分配博弈。
过去20来年，环保界一直呼吁修订《环境保护法》，并希望人大推动修法进程。1993年，中国八届全国人大成立环资委时，《环境保护法》的修改就被纳入修法的议事日程。
但此后，由于受到部门利益纷争、地方利益制肘等原因，就《环境保护法》的修订始终难以达成共识。 所以， 直到2011年初，全国人大常委会才最终决定将《环境保护法》的修改纳入2011年度的立法工作，环保部被委托进行草案修订工作。
作为环境行政主管部门，环保部希望新《环境保护法》为环保部进一步确权和扩权，并强化政府的环保责任，约束地方政府。如此立法方向显然会遭到国务院其他部委以及地方政府、各大央企的反对。
根据财新《新世纪》周刊的报道，在去年2月最早的草案修改版中，环保部建议对环保法第二十二条替换修改，加入“国家要考核地方政府的环保政绩”，对没达到环保目标的地方政府，由环保部“会同国务院监察机关，约谈有关省、自治区、直辖市人民政府负责人，并在全国通报”。但环保部此修法理想，却遇到了现实阻力。
《新世纪》周刊报道说，在去年9月7日的送审稿中，上述约谈地方政府主要负责人的条款已然消失。而且，人大环资委对送审稿修改较多，不少政府责任条款被删除或弱化，如环保部在最初稿和提交稿中写入的“政策环评”。政策环评是指对可能给环境带来重大影响的法规、规章和规范性文件，相关单位在起草时应进行环评，并形成政策环境评价说明书；而环评单位则会对此说明书给出书面审查意见。但根据《新世纪》周刊的报道，在人大环资委向相关部委和地方政府征求意见过程中，“政策环评”条款被删掉。
显然，环保部希望通过公开致函全国人大法工委的方式继续主张自己的意见，这从一个侧面也说明《环境保护法》修订过程中的利益博弈激烈。
显然，环保部之所以如此表达强烈不满，是其过去多年来不满于自己弱势部门的延续，在中国目前的行政架构下，各个部门其实都有扩权的冲动。过去多年中，中国经济虽然处于高速增长阶段，但是生态环境事件也频频高发，中国环保界一直呼吁对政府部门采取最高标准的环境考核，但并未得以制度化。直到2011年，国务院在其公布的《国家环境保护“十二五”规划》中，才首次明确将环境保护纳入地方各级人民政府政绩考核，并实行环境保护一票否决制。
在上周四召开的中国共产党第十八次全国代表大会上，中国国家主席胡锦涛在其向大会做的报告中，“大力推进生态文明建设”部分占去了很大篇幅。胡锦涛还强调说：“保护生态环境必须依靠制度”。
虽然在目前中国的行政权力系统下，估计很少有人能相信“一票否决”和“制度建设”能得到真正贯彻。但所对于环保部来说，能在博弈中取得主动的唯一路径可能就是法律了。
几年前，环保部副部长、素有环保铁腕人物之称的潘岳就认为，博弈与完善制度需要互相推动。他称，要完善制度，只有博弈——每次环评执法都是博弈，对方退一步，我们就进一步，再用法律把成果固定下来。
对此，清华大学法学院教授许章润有过精彩的分析，他认为，过去中国的公权力表现为一种高度一元化状态，最高权力的指令构成了全体行动的纲领，社会听命于政治，而政治一统，基本谈不上所谓博弈问题。晚近二十年来，尤其是最近十年间，多元利益和多元主体的形成，逐渐造成了由利益博弈来担当正义分配的机制这一“不得不然”之势，表现为从政策博弈向立法博弈的转型。
按照许章润的分析，立法的过程成为权力博弈的平台，立法博弈已经成为一种治理方式。但他也注意到，这几年中国立法实践中出现了公权力部门以立法自重，着意护持自家权益的现象。
在笔者看来，这是立法过程中的必然。更进一步看，其实，所有的立法都是权力和权利的再分配，从来就没有存在过所谓“全民利益”。立法过程中的角逐、利益的纷争都再正常不过。有多少利益集团参与立法博弈争取自身利益并不重要，重要的是这个国家是否具备实现正常公共政策的机制和能力 ，以及能否为实现社会正义提供程序正义。
from 纽约时报中文网 http://cn.nytimes.com/article/china/2012/11/12/cc12wangqiang/
