同其他理论家相比，弗朗西斯·福山显然更善于抓眼球。冷战结束时，一个“历史的终结”让他声名鹊起，而在2011年出版的《政治秩序的起源》、2014年
9月出版的《政治秩序和政治衰败》以及相关文章中，他又反复宣传强政府、法制和民主问责，以之为自由民主政治秩序的三要素，从而再次成为媒体和学界的焦
点。现如今，“历史的终结”似已不再是笑柄，之所以如此，三要素论无疑起到了重要的作用。其吸引力虽然仍很强，却已不再是噱头或者口号，而在一些重要方面
有理有据，颇有说服力。
熟悉福山思路的人知道，主要是在中国崛起的大背景下，他对西方主流的自由民主观进行了反思，不再简单化地把自由民主当作绝对价值，转而强调强政府、法制化
和民主问责的重要性，以之作为自由民主政治秩序的三要素，甚至在强调三者缺一不可的同时，把国家建设、国家能力或强政府摆在首位。对于中国历史上和现时代
的政治实践，他能抛弃俗见，不再用“极权专制”的标签来简单打发掉。即使这并不等于否定西方民主的普世性，仍难能可贵，在欧美媒体舆论一边倒的情况下，更
需要勇气。
与此呼应的是，福山在《衰败的美利坚 —
政治制度失灵的根源》（《外交事务》2014年9/10号）一文以及《政治秩序和政治衰败：从工业革命到民主全球化》（2014年10月15日为推广其新
书在约翰斯·霍普金斯大学所作的演讲[2]）中，对美国民主的种种弊端进行了深入剖析和淋漓尽致的抨击（下引福山语均出自此两篇文章）。
在他看来，当年建国之父为了防止暴政、有效保卫个人权利，建立了复杂的三权互制系统，即两院制国会、可否决立法的法院、受国会和法院制约的总统。随着时间推移，这种体制越来越僵化，弊端越来越严重，美国政治制度因而日渐腐朽。
美国国会问题尤其严重。国会把持着太多立法权，制订了太多繁琐复杂的规则。其下设有多个委员会，而委员会之下又设有太多功能重叠的机构（及“计划”）。由
于联邦政府各管理机构由不同的国会下属委员会监管，而每个委员会又不愿放权，结果是立法对行政造成太多掣肘。例如“按照近500项强制命令，五角大楼每年
必须向国会报告各种事务，没完没了，费时费力”。凡此种种“削弱了政府的自主性”，使之“日渐臃肿、人浮于事”，“决策效率低下，成本高昂”。既然政府表
现差劲，民众便不信任政府；民众越不信任政府，就越不愿增税。于是“政府财政捉襟见肘，也就不可能运转良好，最终陷入恶性循环”，于是福山发出了美国政治
“无路可走”的哀叹。
与政府决策效率低下相应的是，金融部门政出多头，有“美联储、财政部、证监会、联邦保险储蓄公司、全美信贷管理署、美国商品期货交易委员会、联邦住房金融
局”等多个管理机构。由于这些机构分属国会各下属委员会监管，而每个委员会又不愿放权，结果导致不必要因而无效力的监管。2008年金融危机的爆发，充分
说明多头“监管”之无效力，或者说监而无管，而在金融危机后要加强监管，同样困难重重。
福山还认为1980年代民主党尚能控制国会，然进入1990年代后，民主共和两党对总统职位和参众两院的争夺越来势均力敌，“轮流坐庄”已成常态。两党竞
争日趋白热化，对竞选资金的传统管制被放开，“否决政治”大行其道，两党关系如“军备竞赛”，“礼让之风荡然无存”。两党在重大问题上既无法达成一致，立
法势必严重受阻，于是2008年以来没有一份财政预算案一次性顺利走完国会程序，2013年的预算案僵局更造成了联邦政府关门的丑剧。不仅如此，两党在大
部分州都巩固了各自的统治地位，通过重新划分选区而非尊重民意来确保本党候选人连任。如此这般，哪还谈得上代表性？
既然两党关系势同水火，分权制衡又对行政造成太多掣肘，越来越不能代表大多数人的利益，必然造成利益集团泛滥，代表资本利益的院外活动集团获得过度的话语
权。结果便是：“最吸引国会注意力的利益集团并不是美国人民利益的集中体现，而是那些组织能力最强、最有钱（两者往往是同义词）的团体”。如此这般，那些
未能组织起来，缺乏资金，缺乏教育的弱势群体怎么不成为受害者？如此这般，哪里还谈得上民主的代表性？哪里还能说民主体现人民的意志，保护人民的利益？因
此福山欣然赞同这一判断：“美国民主的实际操作与‘民治、民有、民享’毫无干系”。
尽管福山哀叹美国政治“无路可走”，但他并不认为美国文明正在衰落。美国仍十分优秀。但其最优秀之处并不在于政府，而在于“有创业精神、积极主动、欣欣向
荣的私人企业领域和公民社会”，况且美国经济在新技术开发、能源等方面仍然领先世界。所以，问题出在美国政府和特有的民主样式。很明显，在强政府与法治
化、问责制的结合方面，美国的三权互制逊于议会制国家。原因不是别的，正是过度分权。
恰成对照的是，在英国式议会制中，“法院不会如此频繁地干预政府；政府派遣机构也比较少；立法工作的连续性较高；受到利益集团的影响较小”。英国民主因采
用简单多数选举制，通常是执政党稳占议会多数票，或两党联合执政，这样就大大减少了政党恶斗的机会。结果是“只有一个单一的、全能的立法机关 —
没有独立的总统职位、没有强大的上议院、没有成文宪法、没有危险审查、没有联邦主义和地方分权。”事实上，英国议会权力相当大，大到有“极权”的名声，不
仅具有立法、监督政府和决定财政预算等权力，甚至有组织或解散政府的权力，这对美国人来说很难想象。在美国，国会、法院和总统三种权力中任何一种都可成为
另一种的障碍，结果成事不足，败事有余。
可议会权力如此之大，英国制度还是不是民主？当然是。福山认为英国式议会制虽倾向于权力集中，根本上却仍是民主制。因为最重要的民主问责形式
— 普选 —
发挥着关键的政治功能。政府或表现不好，但主权在民，选民拥有把政府选下去的关键权力；不信任票超过一定比例，甚至首相任期未满也会被赶下台。这说明“英
国政府更注重呈现在选民面前的整体表现，而非特定利益集团或游说公司的诉求。”
很清楚，福山对美国政治体制虽然极度失望，却并不等于对民主本身失望。他也不认为“存在着世界性的民主衰落或民主危机的问题”。美国民主固然问题重重，但
毕竟还有英国、德国、荷兰、丹麦、瑞典、挪威等运作良好的民主国家。美国之所以运转不良，是因劣质民主或坏民主。英、德、瑞等国之所以运作良好，是因优质
民主或好民主。
既然对三权互制式的美国民主和议会“集权”式的英国民主作了明确区分，且毫不含糊地抑美扬英，福山的民主样式便不可能只是一种，而是多种。甚至除了欧美民
主，还有其他民主样式。他对撒哈拉以南的非洲“民主”虽然并不待见，但对新兴国家的民主却并不悲观，即使认为这些民主远未达到英式民主的标准。
然对于中国政治体制，福山态度很复杂。中国的“强政府”，他几近盲目地推崇，认为这是悠久帝国传统使然。法制？那当然很弱。至于中国的民主，或者说当代中
国有没有民主，他三缄其口，不作判断，既不说无民主也不说有民主，哪怕仍是一种成长中的特殊样式的民主。这很可能是因为强政府、法治化和民主问责三者间存
在深刻的关联性，或者说“强政府”以最起码的法治、最起码的民主为前提，三者毕竟缺一不可。
事实上中国不乏民主问责要素，尽管不同于西方的样式。如果没有，就根本不可能取得巨大的经济成就。福山不承认这一点，就把一种可能的民主样式排除在外了。
为什么不能表现出鲍泰利那样的勇气，公开表示中国“可能是有史以来第一个通过一党制实现民主的国家”？[3]
应当承认，较之“历史的终结”时代，福山现在的民主观成熟多了。他明确否弃了三权互制，不再以之为标杆，而“公平、透明、自由，具备竞争性的选举，确保国
家机器能回应公众利益，而不局限于精英或领导人的私人诉求”语，更可视为一种实事求是、不乏包容性的界定，完全可用来描述中国已然取得的成绩，或正为之奋
斗的方向。可是当他把英国议会民主树为榜样，把普选这种西方民主操作方式当作普世尺度时，其思想的局限性便暴露无遗了。这很可能把他的头脑锁闭起来，甚至
可能与他对强政府的重视相矛盾。
福山没能看到，中国目前实施的中纪委巡视团反腐、纪检信息公开、政务信息公开、公共信息透明、党内问责、行政问责、制度性的舆情搜集、群众测评、拟提拔干
部情况公示，以及可能施行的领导干部财产申报公开、有节制的竞争性公选等措施，也是制约公权力的方式，也可望实现公平、透明、自由，保证国家机器服务于人
民利益，公权力受到约束。这也可视为民主，至少是能够产生民主效果的政治措施。
福山更没有下功夫解释这一极其重要的现代现象：在“二战”前好几百年里，强政府和民主化根本上讲是一个硬币的两面（暂且不论法治的极端重要性），不是非此
即彼、有你无我，而是互为因果，相辅相成。从西欧来看，多个世纪以来市民经济地位的上升打破了封建社会的权力格局，17世纪“资产阶级革命”由此爆发。这
本质上是一种民主革命，是经济力量大涨的中产阶级与王室贵族分享政治权力的革命，是其利益诉求的暴力表达。在英国，这就是克伦威尔领导的清教革命，最终确
立了议会君主制，颁布了《权利法案》，以法律形式对王权进行明确限制。这就拉开了近代民主化的序幕，人类社会开始由传统君主制向现代民主制过渡。然而其后
的历史表明，在长达几百年的时间里，英国的民主化进程不仅没有削弱政府权力，反而不断强化政府权力，提升国家能力。
事实上，现代民主决非某一个国家的伟大发明，而是一种历史必然，有深刻的经济、社会和智识背景，故在英国、荷兰出现后很快播散到整个西欧、美洲乃至全世
界。而当民主化进程如火如荼之时，欧美各国都通过集中政府权力而强化了国家权威。观察研究民主政制的托克维尔注意到，民主化进程中的英国政府权力如此之
大，以至于“国家就像单独一人在行动，可以随意把广大群众鼓动起来，将其全部权力集结和投放到所想指向的任何地方”；美国政府集权的水平也相当高，“高于
欧洲以往任何一个君主国家。”
[4]同样，在法国大革命期间及之后，君主制时代即已形成的中央集权制不仅没有因革命而被削弱，反而得到巩固和加强。托克维尔说，“当人民在其内部摧毁贵
族政治时，他们自然而然地奔向中央集权制……民主革命扫荡了旧制度的众多体制，却巩固了中央集权制”。[5]
较之其他论家，福山固然对中国政治史有更多的了解，却没能注意到这一根本事实：在反抗侵略和实现现代化的巨大压力下，清末以来中国的历史进程像欧洲那样，
一直处在集权和赋权的二重变奏中（按：“集权”指集中政府权力以提升国家能力，“赋权”指给予民众更多政治权利以提升其主人翁地位），这一进程至今仍远未
结束。
1911年至1949年间群雄逐鹿，为了在一个超大国家重建政治权威，实现统一，驱逐帝国主义势力，时代的主旋律是集权。这不仅对中国共产党来说如此，对
袁世凯和国民党来说同样如此。在此期间，对民众的政治赋权虽也提上了议程，却处于次要地位。1949年至1979年，国家统一虽已实现，但因敌对势力的经
济封锁和军事威胁，也出于在极短时间内实现工业化、现代化之紧迫需要，时代的主旋律仍是集中权力，赋权仍处次要地位，期间甚至发生过反右、大跃进和文革灾
难，赋权进程明显倒退。十一届三中全会后，一个政治宽松化、初步法治化、广义民主化（按：“广义民主化”指民众开始享有前所未有的权利和自由，以各种形式
表达其利益诉求，与形式意义上的选举民主相对）的进程启动了，时代主旋律开始从集权向赋权明显倾斜。正是在此过程中，我国出现了长时期的政治稳定和社会安
定，经济开始腾飞，人民生活水平迅速提高，综合国力急剧提高，国际地位明显提升。
事实上，现代中国一直处在民主化进程之中，现代中国民主一直在向前推进。尽管许多应当节制的公权力亟待节制，民众参政水平亟待提高，但十一届三中全会以来，在确保政治秩序的前提下，人大、政协和党代表大会等民主建制形式之初具规模，各级权位终身制之根本废除，各
级领导职位之和平更替，各级领导任职时间的制度性限制，中纪委极有力的反腐措施，凡此种种都说明民主在推进，国家在服务于人民的利益，公权力在受到越来越
应有的节制。这离理想的民主当然仍有距离，却已不能简单判为“极权专制”了。
但是，认识到中国社会存在民主要素，并不等于说中国民主已达到令人满意的状态。如果我国在一党执政下能够大大加强法治，同时推行政治改革，把民主问责提升
到一个全新的水平，“强政府”就必将更上一层楼，届时便将有真正意义上的强政府。福山的一个重要论点是，强政治、法治化和民主问责三者相互关联，缺一不
可。这就像一只鼎的三足 –
若只有一足，或一足长，另两足短，鼎便不能稳立。“阿拉伯之春”前的突尼斯、埃及、利比亚等国政府不强势？实在太强势了，民主、法治被严重压制。“春天”
之后是动乱和战争，至今仍无消停迹象，甚至兴起了“伊斯兰国”，公开晒出残杀无辜的影像，震惊世界。四人帮倒台前的中国同样是“政府”太过强势，侵占了几
乎其他所有领域如经济、社会、教育、文艺、医疗、体育，结果是国将不国，几近崩溃。
很明显，假如强政府、法治和民主问责三足长短不一，前者长，后两者短，就必然失衡。这正是中国的现状。我国政府的确强势，取得了举世瞩目的经济成就，但也
正因太过强势，法治和民主问责受到忽视。没有程序和舆论方面有效的监督和问责，法治必受损害。法治不健全或权力不断干预侵犯法制，必造成触目惊心的腐败。
如果有关权力部分拥有太多太大的自由裁量权，怎么不导致权力寻租泛滥，贪腐猖獗？如此这般，哪能有真正意义上的强政府？这就再好不过解释了为何执政党当前
正以历史上绝无仅有的力度强力反贪反贪，强力推行依法治党治军治国。假如政治改革也能加强，明显太短的另外两足便都可望得到补足和强化，失衡的问题便终将
得到解决。
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[1]
2014年6月初，笔者发表了《非普选民主：一种可能的中国式民主》，核心论点是，西方式普选民主不具普世意义，完全可以推行一党执政下的中国式民主，即
非普选民主；8月上旬又发表了《好民主要有好国家》，核心论点是，民主要以起码的国家能力为前提，否则便是灾难。
[2] 因手上没有演讲词原文，笔者所引此文语均出自澎湃新闻特约记者方志操的现场报道《民主是问题，还是解决方案？》。
[3] 参《21世纪》记者对世界银行前驻华代表皮特·鲍泰利的采访，“中国将证明一党制与民主并不冲突”（采访时间为2013年6月25日》，《观察者网》2013年12月12日。
[4] 阿·德·托克维尔，《论美国的民主》（两卷本，董果良译），商务印书馆1996。
[5] 阿·德·托克维尔，《旧制度与大革命》（冯棠译），商务印书馆2012。
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