Info Aggregator: 市政项目助推中国地方债务危机

Monday, 1 July 2013

市政项目助推中国地方债务危机

6月27日，财政部部长楼继伟在向十二届全国人大常委会第三次会议作2012年中央决算的报告时说，将通过严控地方政府新增债务、逐步将地方政府债务纳入财政预算管理以及建立规范的地方政府举债融资机制等多种举措，切实加强地方政府性债务管理,有效防范财政金融风险。

楼继伟在中国银行正在遭遇“钱荒”危机之下发表上述表态，这显然令各个急需资金的地方政府焦虑。而《上海证券报》上周三的报道更令地方官员不安。该报称，针对地方政府融资平台项目贷款存在的一系列风险，中国银监会已要求商业银行严控贷款风险。这可能预示地方融资平台的融资难可能贯穿今年全年，并导致相当多的地方投资项目难以如期上马。

6月10日，国家审计署发布2013年第23号公告——《36个地方政府本级政府性债务审计结果》。细看，此份审计报告仍然相当粗线条。只不过是根据政务公开原则，审计署把36个地方政府本级政府性债务审计的概况告知国人，若要进一步分析中国的债务风险等更为深入的层面，只根据这个报告是没有可能的。

但该审计报告的意义并非不存在，根据审计报告透露出来的数据，我们仍可以得出基本的结论：只要地方政府不断在盲目地上项目，债务风险总是存在的，并有可能在某一天被引爆。

一直以来，对于地方债务危机的分析总是基于一些笼统的数据，很难看到一些更细微的分析。外界也很难清楚，到底在国民经济各个行业中，哪些行业的投资对地方债务危机起到了主要的推波助澜的作用。比如，过去多年中，属于政府项目的市政类投资如何呢？

在中国的国民经济行业分类中，“公共设施管理业”属于大类，该大类下有“市政设施管理业”的中类和同名的小类。 “市政设施管理”指市政设施的维护、抢险、紧急处理，即污水排放、雨水排放、路灯、道路、桥梁、隧道、广场、涵洞、防空等城乡公共设施的抢险、紧急处理、管理等活动，但不包括对市政工程的施工，也不包括对城市水、电、煤气的抢修管理和城市生活污水管理。在《中国统计年鉴》中，市政设施管理业的固定资产投资是含在公共设施管理业大类下的，市政设施管理业的固定资产投资基本占公共设施管理业固定资产投资的85%左右。从2004年到2011年，公共设施管理业总计发生了固定资产投资8.47万亿元，其中市政设施管理业约7.2万亿元，在国民经济435个行业中类中，排名第二（第一位是房地产行业中类）。

《中国统计年鉴》也显示，属于市政设施管理业的固定资产投资项目，99%是地方项目，90%以上是“国有”和“国有控股”主体在投资。99%的地方项目中，地市级政府投资和县级政府投资占80%以上，省级政府投资约占6%。

可见，市政设施管理业的项目投资巨大。由于属于政府投资项目，所以很多项目的投资效率低下；而且，在立项、招投标和施工工程中，存在大量的腐败现象。

市政设施管理业的固定资产投资之所以如此巨量，起因于1998年开始的全国性的“大力发展第三产业运动”。 1998年7月，当时的国家发展计划委员会发表了《国家发展计划委员会关于发展第三产业扩大就业的指导意见》，公共设施管理业也属于“大力发展”之列。于是，1999年公共设施管理业的固定资产投资（其中85%是对市政设施管理的投资）就比上年增加了25%。而1998年该大类的固定资产投资年增长仅9%。

因为关系到“大力发展第三产业”这个国家大计，对市政设施管理业的固定资产投资大开绿灯，各种明目只要能想得出，都成了投资的坚强理由。随着“景观工程”、“亮化工程”、“橱窗工程”“等市政建设中的“面子工程”频频上马和竣工，（这些工程中大部分都是赶进度的 “献礼工程”，质量隐患也不可避免），围绕着“面子工程”进行的维修抢险和管理活动也随之展开，于是，对市政工程维修抢险和管理活动的投资，就成了无底洞。举个例子：从2004年到2011年，市政设施管理业固定资产投资约7.2万亿元，超出同时段历来的投资大户电力热力生产供应业固定资产投资3%，超出同时段交通运输设备制造业的固定资产投资1.3倍。而交通运输设备制造业，包括了从潜水艇到宇宙空间站的全部海陆空交通运输设备的制造——潜艇、轮船、火车、汽车、摩托车、自行车、飞机、宇宙飞船、宇宙空间站等交通运输设备的制造。（数据来源于《中国统计年鉴》）

这些用于市政建设的巨额投资与地方债务有什么关系呢？

根据2010年审计署《全国地方政府性债务审计结果》披露，在地方政府性债务支出的投向类别中，用于市政建设的支出列为第一，占比36.72%。政府债务的债权人中，银行贷款占79.01%，上级财政占4.18%，发行债券占7.06%。前者说明，市政建设债务是地方政府性债务的最主要组成部分，后者说明，市政设施管理业的投资风险指向主要就是银行。

问题还在于，用于固定资产投资的“国家预算内资金”也是将公共设施管理业当作第一资金投向的，上文提到过，市政设施管理业要占到公共设施管理业固定资产投资的85%。

2009年，中国用于固定资产投资的国家预算内资金有16%投向公共设施管理业，在用于固定资产投资的国家预算资金支出中列首位，投向制造业的只占3%；2011年，中国用于固定资产投资的国家预算内资金有17.5%投向公共设施管理业，15%投向道路运输业（主要用于建造公路），投向制造业的只比2009年增加了0.1个百分点。（数据见《中国统计年鉴》）

2011年，中国市政设施管理业的固定资产投资约1.7万亿，占行业中类投资第一位；道路运输业的固定资产投资是1.37万亿，占行业中类投资第二位；道路运输业的固定资产投资中含有对公路的投资。而在2013年审计署第23号公告披露的审计主要问题中，建造公路政府所欠债务的“债务规模增长较快”，其偿债能力也“压力增大”。问题是公路建设还属于“建造”性质，公路项目的“建造档案”相对完整；而对维修、抢险、管理性质的市政设施管理业的投资债务审计，难度远高于对公路投资债务的审计，因为“维修工程、抢险工程、管理市政设施”的项目档案非常不完整和不透明。

笔者注意到，2011年审计署《全国地方政府性债务审计结果》和2013年审计署第23号公告都没有提到市政工程中的政府债务存在哪些问题（但提到了“债务资金投向中包括了市政建设），不过根据市政工程中地方政府性债务要占到全部地方政府性债务的36.72%（2010）来推测，审计报告中之所以没有提到市政工程中存在的债务问题，估计与维修工程、抢险工程的“审计难度”太高有关，因为市政工程项目在中国严重不透明和不公开，地方政府在审计过程中也常常会设置各种障碍。

市政工程其实就是“政府工程”。到2011年为止，我国有省级市政府34个，地级市政府 284个，县级市政府369个；市政设施管理业能搞出个天价的“固定资产投资”，也是必然的。在我国，凡“政府”要上的项目从来都是“可行”的，资金从来不会短缺，而投资更是从来都是不受监督。

最近几年来，市政工程腐败案件不断被披露出来。今年年初，深圳市“两会”期间，有政协委员质疑一项观海栈桥工程，开工三年，已经耗资3000万元，却只打了几个桩。本该在2012年年底完工的项目，却一直拖延不决。有关部门还回应说这“符合程序”。

可以肯定的是，目前中国各地仍然有大量的市政项目正在开工或者等待开工。我们当然不能否认所有项目都是无意义的且存在腐败，但是，可以肯定的是，这样的项目肯定大量存在。在中国地方债务危机越来越紧张的情况下，如何对中国的市政类项目进行治理，并非杞人忧天。