鄭永年：社會、行政改革與中國清廉政府建設

在討論如何建設清廉政府時，最容易被人們所忽視的是社會的改革。不過，歷史地看，社會建設對建設清廉政府的重要性怎麼強調都不會過。簡單地說，社會建設可以為清廉政府營造一個良好的環境，不僅減少官員腐敗的動機，而且也對官員的腐敗構成有效的社會壓力。為什麼這麼說？

腐敗是官員追求私人利益的結果。因為社會資源不足，一些官員就會利用手中的權力來追求私人利益，即經濟學上所說的尋租。如何減少和控制官員的尋租動機和行為？上周已經討論過通過高薪來保障官員的體面生活。但高薪比較適用於社會經濟發展比較低的時候。等到社會進入到中等收入階段之後，高薪方法需要調整。這不僅是因為這個時候，官員無需通過高薪也能享受體面得的生活，也是因為在這個階段，社會成員的教育水準提高，人們對政治參與的要求也開始出現，高薪的方法會變得比較具有爭議性。

如何調整？根據歐洲的經驗，這個時候的社會改革必須到位。社會改革就是要建設基本社會制度，包括社會保障、醫療、教育和公共住房等。這些也就是今天中國在討論的公共服務。社會制度的建立，對減少和遏制官員的腐敗動機非常有效。因為有了這些大家都可以得到的服務，官員就無需通過自己的權力來獲取。這在北歐社會變現得很顯著。在北歐，政府官員的工資並不高，但官員非常清廉。主要是因為北歐國家建立了有效的社會制度，官員無需通過權力尋租來為其自身、子女追求利益。

在西方，這個過程被稱為去特權化。在社會經濟發展還是很低的時候，政府官員容易追求特權。儘管西方民主政治已經有兩百多年的歷史，但在其中的大部分時間裡，都是特權政治。特權政治當然是一種腐敗行為。但社會經濟發展水準的提高為去特權化創造了條件。

享受特權的城堡政治

今天中國正在大力推進社會改革，這也會對清廉政府建設創造一個良好的社會環境。在很多方面，中國官員實行的是一種城堡政治，實際上就是特權政治。政府官員有數不清的貪污，從社會保障、醫療、教育、住房到食品等都存在著貪污，官員儼然生活在城堡裡面。對很多官員來說，因為貪污的存在，他們不用通過市場機制來獲取這些。這樣，就產生了很多腐敗行為。生活在城堡裡面，他們自然和社會切割了關聯。他們可以充分享用市場經濟所帶來的好處，但不用像普通百姓一樣直接面對市場經濟所產生的壓力。這樣，他們就沒有足夠的動力來進行改革。舉一個例子來說，如果所有官員吃的食品都必須從市場採購，也就是說沒有貪污，他們一定努力來監管食品。如果所有官員的住房都必須從市場獲得，他們一定對房地產保持敏感性。中國要在這些方面消除官員腐敗，就必須拆掉城堡。中國已經進入中等收入階段，政府有能力開始進行大規模的社會建設。所有這些社會制度的建設不僅有利於清廉政府建設，也有利於社會公平建設。

因此，建設社會制度不僅關乎于官員，也關乎一般社會成員。清廉政府能否建立，社會整體對腐敗的態度很重要。一個社會如果存在著反腐敗的文化，就會對腐敗產生強大的社會壓力。但如果一個社會普遍接受官員的腐敗行為，對腐敗冷漠，社會壓力就難以產生。中國社會這方面也面臨困難。社會成員一方面抱怨官員的腐敗，但對一些人來說，一旦自己獲得了權力，也同樣會腐敗；對他們來說，抱怨官員腐敗，是因為他們自己沒有腐敗的機會。

社會建設因此對社會的清廉很重要。如果社會成員想通過官員來尋求各種利益和好處，就會為官員提供了一個容易腐敗的環境。中國社會和官場之間的各種請客送禮行為，除了好客傳統之外，還是有很多目的性，也就是要和官場建立各種關係，來分享官員的權力尋租。

社會改革的另一方面內容即培養社會力量，對清廉政府建設的影響比較容易理解。這裡可從兩方面理解。第一，如果社會力量微弱，社會沒有自我管理的能力，就需要政府來管理社會。這意味著政府的權力範圍的擴大。政府權力範圍的擴大則容易導致腐敗，因為政治腐敗總是和權力有關的。從這個角度看，中國政府面臨困境。長期以來，中國管得太多，什麼都管，什麼都管不好。正因為政府管得太多，社會沒有足夠的成長空間，高度依賴政府。政府管不好，社會又依賴政府，這樣社會和政治之間就產生了緊張關係。

分權以培養社會力量

如何跳出這個困境？唯一的辦法就是向社會放權，或者還權於民。分權於社會，社會就會得到空間發展，社會就會逐漸發展出自我管理的能力。社會自我管理能力的提高，就會大大減輕政府的負擔和責任。也就是說，政府的權力範圍就會縮小。權力範圍的縮小非常有利於清廉政府建設；同時也非常有利於在社會和政府之間的良性互動，即政府管得少，但管得好。

第二，向社會分權可以培養社會力量，對政治權力構成制約。這方面，中國也面臨巨大的壓力。中國已經進入中等收入階段，社會力量有了長足的成長，社會對政治的期望和參與政治的願望也在快速增加。這要求政府加速改革自身，來滿足社會的要求。這方面，媒體的作用尤其顯著。媒體對腐敗所能構成的制約，大家都比較瞭解，這裡不再細述。

最後我們轉到討論如何通過政治和行政體制改革來建設清廉政府。實際上，很多方面的經濟和社會改革，都必須通過政治改革才能推行下去。例如政治和經濟的邊界、政治和社會的邊界的確立，都是巨大的政治改革工程。民主制度建設方面，例如政府層面的權力分離等，也是如此。這裡側重討論一些主要的制度細節。

第一是政治內部的邊界問題。政治和經濟、社會要有邊界，政治內部也要有邊界。實際上，西方民主講三權分立也是一個邊界問題。在中國，一個突出的問題是政治領域和公務員領域要確立邊界。任何國家的管理都需要公務員，主要是專業人才組成，是非政治性的。對公務員的廉政建設，也就是吏治，各國已經積累了很豐富的經驗，例如前面所討論的預算、收入的貨幣化和透明化等。對中國來說，最重要的是要對公務員系統進行非政治化。一旦公務員系統變得政治化，腐敗就不可避免。在這個前提下，公務員系統必須專業人才化，就是說公務員應當是專業的政策執行者。

決策者，也就是政治人物又如何呢？西方講有限政府，實際上強調的是政治的邊界。任何社會，政治不可避免，但政治不可以沒有邊界。一個高度政治化的社會不僅不會穩定，而且也很容易腐敗。在西方，政治人物決策，是決策者，公務員是政策執行者。政治人物從前是任命的，現在大多是選舉的。當然，不同制度政治任命的範圍不同。例如總統制國家，部長是政治任命的，無須參加選舉；但在內閣制國家，部長首先必須參加選舉，成為議員之後才可被任命為部長等。政治人物或者政治任命者承擔的是政治責任，公務員系統承擔的是行政責任，這兩者相關，但是有很大區別的。如果兩者不分，很容易導致政治腐敗，因為責任就會不清楚。也就是說，政治人物或者政治任命者要面對直接的社會壓力。在民主國家尤其如此。

這裡，清廉政府建設就涉及到一個政治人才的培養問題。西方是通過選舉和任命。這對政府的清廉很重要。馬克思當時就指出了西方政權的本質，認為政府是資產階級的代理人。這裡當然不是要討論政權的本質問題，而是這樣做對清廉政府的正面影響。拋開意識形態，不難觀察到，民主政治實際上是人才過濾機制。儘管從理論上說，人人都可以參加選舉和被選舉，但不是人人都可以被選舉的。能夠成為政治職位候選人的人少而又少。西方歷史的不同階段，對候選人的資格有明文的規定和限制。在現代大眾民主時代，儘管這方面限制減少了，但出來參加競選的往往是有錢、有名望的，普通人的可能性只存在在理論層面，實際層面不存在。

結合傳統方式培養政治人才

民主政治用理論上的政治平等掩蓋了實質上的政治不平等，就是說，從政者大多數仍然是有錢有勢者。這對民主價值有負面影響，但對減少腐敗和清廉政府有正面的影響。很簡單，有錢有勢者在權力尋租方面的動機要比窮人少，而民主所產生的大眾壓力，可以對當選的政治人物構成有效壓力。

中國一直反對走西方的民主道路。不過，中國對政治人才的培養可以結合自己的傳統，也就是把賢人政治（meritocracy）和民主政治（democracy），把選拔（selection）和選舉（election）有效結合起來。通過選拔制度保證候選人是清廉的，然後再通過選舉，得到社會的認可。

從清廉政府建設的角度，這裡還有一個社會培養政治人才的問題。到現在為止，中國的大多數政治官員都是從內部，也就是執政黨體制內培養出來的。官員都是從低層一級一級地往上提。這裡有兩個主要缺陷。第一是培養幹部的封閉性。因為在系統內部培養，幹部很容易和社會脫節，這些官員在社會大眾的心目中的合法性，也就是認可度，就經常會成為問題。第二是官僚心態。中國政治官員和公務員不分，兩者都是同一個系統培養，因此中國往往缺少政治家。

如何改善？從公務員系統培養幹部仍然會繼續，因為它畢竟是一個重要的途徑。但此外，執政黨可以考慮社會培養幹部。執政黨已經成為一個開放的政黨，任何社會階層都可以進入執政黨，參與政治。在此基礎上，執政黨也可以考慮從社會吸收幹部。社會培養幹部有幾個方面的好處。第一，社會培養幹部對執政黨來說的成本很低。現在執政黨培養幹部什麼都自己來，成本非常高。培養一個幹部少則幾年，多則數十年。第二，社會培養幹部可以強化執政黨的合法性性。原因很簡單，因為這些人從社會打拼上來，是競爭出來的，社會的認同度就高。第三，社會培養幹部比較清廉。這些人本來就是社會各方面的精英，社會和經濟背景比較好，他們出任公職不是為了養家糊口。

從機構設置來說，中國已經設立了諸多反腐敗和預防腐敗的機構，並且這些機構的數量要大於其它國家。但很顯然，機構多並不意味著反腐敗有效，政府清廉。這說明了，建設清廉政府是一項綜合工程。不過，這裡有一個問題要特別提出來，那就是黨紀國法問題。在中國，幹部涉及到腐敗行為首先要接受黨紀處分。對執政黨來說，這是對幹部必須有更加嚴格的要求。儘管從理論上沒有錯，但實際運作過程中也出現負面的效果。把黨紀放在國法前面，無論幹部還是官員的國法觀念就確立不起來。尤其對官員來說，一旦觸犯黨紀，就會失去任何人權，因為黨紀意味著超出法律的懲罰。這種額外的懲罰，對確立官員的政治認同感或者忠誠感沒有任何積極效應，反而是消極的。一些官員對政權沒有任何認同感，把職位當作工具，抱著投機心理，謀私利。如果能夠把國法置於黨紀之前，情況就改變。無論對社會還是對官員，都會有正面的影響。

最後一點，如何為一個清廉政府提供一個清廉的經濟和社會環境呢？前面已經強調了政治與經濟的邊界、政治和社會的邊界的重要性。這些分離有利於清廉政府的建設。但是，這絕對不是說，社會領域和經濟領域就不會腐敗了。無論在經濟領域還是社會領域，社會成員照樣會腐敗。一旦經濟社會領域產生腐敗，勢必也會影響政治領域。在任何國家，經濟和社會力量對政權有很大的滲透能力。怎麼辦？這也是政治和行政體制改革的內容，那就是政府對經濟和社會領域要確立規制。政治和經濟、社會的分離並不是說經濟和社會可以脫離政府了。相反，政府必須對它們進行規制和管理。如何建立一個規制型政府，是現階段中國行政體制改革的重點。

政治、經濟和社會之間既有邊界，又互相制衡。這是清廉政府的制度保障。在這個過程中，政府和經濟、社會領域發生矛盾的時候又怎麼辦呢？這裡法制和法治就必須到位，因為這是政府和其它社會角色互動的制度基礎。司法相對獨立尤其重要。司法領域是政府和其它社會角色（或者社會不同角色）之間最重要的討價還價的領域。如果這個領域遭破壞，政府和社會之間的衝突不可避免。如何保障中國司法領域的相對獨立，當然也是中國政治改革的一個核心問題。

本文是作者在廉潔廣州理論研討會（2012年3月21日）上的演講的第三部分。

作者是新加坡國立大學東亞研究所所長

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