國安部管經濟，國家新聞出版署怎麽跑來拆台？
IGNATIUS D.H. LEE
當代政治觀念 2023年12月23日
2023年12月13日到15日，中國國安部連續三天就經濟議題發表《從四方面學習領會中央經濟工作會議精神》、《國家安全部黨委：以“六個全面把握”學習貫徹好中央經濟工作會議精神，陳一新主持並講話》以及《國家安全機關堅決築牢經濟安全屏障》。這三篇文章引起熱烈討論的同時也引起了廣汎擔憂。有人聯想起在2015年6月至7月股災期間，中國公安部入駐證監會，甚至全國公安系統都被動用起來給股市“維穩”，於是就調侃說中國出現了“公安穩股市、國安抓經濟”的奇怪景象。1
實際上“公安穩股市、國安抓經濟”與習近平2014年以來多次反復强調的所謂“總體國家安全觀”有直接關聯，而提出“總體國家安全觀”又跟2013年北京當局設立“中央國家安全委員會”（以下簡稱“國安委”）有關。
“國安委”既不是國家機構，也不是政府部門，與國務院沒有隸屬關係，而是直接隸屬於中共中央最高領導層（主席是習近平，現任副主席是李强、趙樂際和蔡奇），但同時有統籌管轄外交部、中聯部、軍方對外機構等外事部門和公安部、國安部等内務安全部門，以及涉港、涉台機構，甚至是國家民族事務委員會、宗教事務委員會、人大和政協的相關内外機構、經濟部門和與群衆工作相關的有關部門等等，涵蓋軍隊、公安、外交和情報等系統的各個領域。2 從其功能來看，“國安委”是個不折不扣的黨中央直屬機構，是黨凌駕於國家和政府的權力機關，其權力明顯大於美國“國家安全委員會”，後者只爲美國總統決策提供參謀，並不直接決策，但“國安委” 是可以直接決策的。
國安部在《國家安全機關堅決築牢經濟安全屏障》中稱，經濟安全是國家安全的最重要組成部分，爲維護其他重要領域安全提供有力保障。確實不能低估中共中央對經濟安全風險的重視程度，國安部公開高調介入國家經濟事務，背後有受到“國安委”背書是毫無疑問的。將經濟問題“國安化”，似乎也在釋放某種訊號：國安部可能以保障經濟安全的名義，越來越頻繁地干預經濟事務。据媒體觀察，在12月連發三文之前一個月，國安部就已經多次提到經濟安全、營商環境、產業政策等問題。3 國安部是情報和間諜部門，由國安部來抓經濟，不得不讓人猜測，是不是國安部的權力在進一步擴大。
國安部怎麽干涉起經濟事務來了？這就不得不提到中國政府内部分工不明的問題。
早在1988年就有西方學者指出，中國的官僚系統和政治權威呈現出碎片化的特點，因爲不但多個部門功能重合的現象很常見，名義上的正式職能分工和非正式的決策過程往往在政府決策中起著同樣重要的作用。4 像直達最高領導層的“委員會”或“領導小組” 這樣的協調機構，通常並不只是單純“協調”各部門之間的合作，還會直接操縱決策權力下達官僚系統的各個層級和調動各種直接或間接相關的利益群體，並且通常也充當各種重大項目或政策的支持者、發起人或保護人角色，保障在項目或政策實施過程中，剋服其下各級官僚系統的阻力。恰恰因爲同時有中央集權和權力分散的特點，美國政治學家李侃如（Kenneth Lieberthal）將這種情況稱爲“碎片化的威權主義”（fragmented authoritarianism）。5
不乏有人認爲這種碎片化的政治結構是一種優勢：權力分散爲改革提供空間，威權體制又爲領導人推動改革賦予了權力基礎。6 但這種體制也存在嚴重問題：頻繁出現非正式決策程序和來自最高權力的直接干預，不但破壞法制、增加行使權力的任意性，還可能導致權力過度集中的情況；但如果最高權力對碎片化的官僚系統干預不夠，又可能出現權力無法集中的情況。
黨中央操縱國安部來管理經濟秩序，無異於製造一種肅殺的社會氛圍。國安部一出手就將談論經濟現狀定性爲“唱衰中國經濟”，此前11月初還殺氣騰騰、含沙射影地怒斥所謂 “妄圖引發中國國内金融動蕩”的“看空者”、“做空者”、 “唱空者”、“掏空者”。7 但是用反間諜手段來維持經濟秩序，恐怕反而會引起更大恐慌，尤其是中共歷史上鬥爭擴大化的案例比比皆是。
即便如此，碎片化的威權主義政治不見得就總是協調成功，各部門之間若不互相踩脚才奇怪。比如才凶神惡煞地威脅不得擾亂經濟秩序的國安部，轉眼就被踩脚了。
12月22日，中國國家新聞出版署發佈《網絡游戲管理辦法（草案徵求意見稿）》，其中提到限制網絡游戲過度使用和高額消費，網絡游戲不得設置每日登錄、首次充值、連續充值等誘導性獎勵等條款。結果受到該監管草案影響，騰訊當天就市值應聲倒地，瞬間蒸發至少460億美元，8 騰訊控股盤中最大跌幅超過15%，網易盤中最大跌幅超過28%（市值蒸發約1283億港元），中手游、嗶哩嗶哩等游戲類股票集體跌幅均超過10%。9
國家新聞出版署因爲一項監管草案，意外導致股市大跌，那國安部要不要動手追查國家新聞出版署是不是出了内鬼？這從一個角度看出來，中國政府各部門之間存在缺乏協調的現象。但是這種依賴高層領導人協調的機制本身就是有問題的：即便最高決策層制定 “總體國家安全”戰略大方向，要事必躬親地協調各部門日常工作是不可能的。國家新聞出版署與國安部之間互不隸屬，而兩者跟經濟主管部門又都參與管理經濟秩序，在日常工作中缺乏協調的弊端就顯現出來。要避免這類情況發生，光憑“國安委”充當經濟安全協調者的角色顯然是不夠的。爲了應對這種局面，不得不重新劃定責任分割，甚至重新組建新的經濟安全協調部門。
這從一個側面也顯示出中國政治結構的制度性缺陷可能導致機構繁冗：一邊製造問題，一邊製造解決問題的協調機構。這樣下去，決策系統的分散化傾向就更加嚴重，而爲了剋服這種分散化，就不得不由成立新的、由黨中央直接領導的“委員會”或“領導小組”。這也解釋了爲什麽習近平一人身兼多個“委員會”主席和“領導小組”組長。
這種碎片化威權體制決策效率低下就可見一斑。其真實情況跟一般人想象的“集中力量辦大事”的效率完全相反。在成熟的民主國家很少出現這樣的狀況，既因爲分工明確、決策系統各自獨立，也因爲缺少一個像搞政治運動一樣的決策過程，不依賴最高決策層統一協調部署和進行全局統籌。在中國人看來，這樣的系統之間完全缺乏協調，必定是一團亂麻。其真實情況跟依靠集中統一領導和協調的政治體制恰恰相反，因爲民主政府只需要依靠嚴格的法治程序就能解決這些問題。像訂立類似中國國家新聞出版署法規和法案，民主國家依靠的是立法機關（議會或國會）公開辯論，而中國制定法規和法案的過程雖然向社會“徵求意見”，但其實不依賴民意（除非出現股市劇烈波動這樣的情況）而由部門自行決定。圍繞法案展開公開辯論和公開政治鬥爭，看起來耗時耗力，實際上反而是成本和風險最低的。而像中國國家新聞出版署這樣稀里糊塗發一個“徵求意見稿” 出來，稀里糊塗把股市擾亂一通，第二天又只好出面稀里糊塗地澄清（暗示可能會修改相關敏感條款），這樣的代價和風險是得不償失的。國家新聞出版署這樣，其他部門也是同一個道理。
又比如2018年因爲跟美國打貿易戰，中國政府決定不從美國進口豬肉，改從俄羅斯進口豬肉，結果直接引進了非洲豬瘟，導致中國養殖業受到慘重打擊。如果其決策程序不是透過碎片化的威權體制來統籌決定，而是交由公開透明的立法程序和專家委員會來辯論和鬥爭，可能中國就不至於莽撞地從俄羅斯進口豬肉，導致自己養殖業遭受慘重損失。另外，2020-2022年新冠肺炎流行期間推行的“清零政策”，也是同一個程序制定出來的。這個政策的風險性沒有經過立法辯論，沒有議員提出來風險最小化的解決方案，也沒有折衷和討價還價的過程。即使依靠中央權威雷厲風行地推行起來，也沒有考慮何種情況適宜終結這一政策。結果即使鬧到國民大量失業和破產、經濟瀕臨崩潰，也仍堅定不移執行中央政策（因爲防疫決策是由黨中央的“領導小組”在黨中央授意下直接決策的），最後不得不爆發全國性“反封控運動”來終結這個看起來沒有盡頭的“清零政策”。
只是對於普通人來説，通常察覺不到一項普通法案潛在的風險和成本，因爲沒有代議制議員代表民意進行公開辯論，先把議案爭議性和風險和盤托出，再通過公開鬥爭和討價還價來達成風險最小和成本最低。
中國人似乎對領導層的管理和協調寄予了太多不切實際的幻想，實際上依賴領導人決策和協調的社會制度，就像上面看到那樣，不但低效，而且成本太高、風險太大。不需要或者只最低限度需要領導人出面協調的政治制度，顯然是優勢非常明顯的。
Image: BLOOMBERG NEWS
1 中国数字时代. 2023年12月19日. “笑面风雨｜中国的发展密码: 公安稳股市, 国安抓经济.” 2023年12月23日查阅. https://chinadigitaltimes.net/chinese/703386.html; 证券时报网. 2023年12月15日. “国安部重磅发声! 连续三天聚焦经济, 什么信号? 中国资产集体反攻, 三大利好助推, 反弹能否持续?” 2023年12月23日查阅. http://www.stcn.com/article/detail/1065649.html
2 新华. 2013年11月17日. “习近平亲释‘国安委’职能, 权力大过美国‘国安委’.”人民网. 2023年12月23日查阅. http://politics.people.com.cn/n/2013/1117/c1001-23567571.html
3 证券时报网, 2023年12月15日.
4 Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg. 1988. Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes. Princeton: Princeton University Press, p3-p33.
5 Kenneth Lieberthal. 1992. “Introduction: The ‘Fragmented Authoritarianism’ Model and Its Limitations.” In Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China. Eds. Kenneth G. Lieberthal and David M. Lampton. p1-p32. Berkeley, Los Angeles, and Oxford: University of California Press.
6 Zhenjie Yang. 2013. “‘Fragmented authoritarianism’ – the facilitator behind the Chinese reform miracle: a case study in central China.” China Journal of Social Work 6(1): p4–p13.
7 联合早报. 2023年11月3日. “中国国安部: ‘唱空者’‘掏空者’妄图引发金融动荡.” 2023年12月23日查阅. https://www.zaobao.com.sg/realtime/china/story20231103-1447573
8 Megha Mandavia. 2023年12月23日. “腾讯市值蒸发460亿美元, 受中国发布网游新规草案拖累.” 华尔街日报中文. 2023年12月23日查阅. https://cn.wsj.com/articles/腾讯市值蒸发460亿美元-受中国发布网游新规草案拖累-1effea6f
9 证券时报网. 2023年12月22日. “突发! 腾讯暴跌, 网易重挫!” 2023年12月23日查阅. https://www.stcn.com/article/detail/1072148.html; 黄青春. 2023年12月23日. “腾讯网易何以暴跌4500亿?” 虎嗅. 2023年12月23日查阅. https://m.huxiu.com/article/2457775.html
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