一位网友近日在红网百姓呼声栏目称，按惯例应于5月15日发放的工资，直到6月1日仍未发放。随后署名lysxcb的人士回复了《关于耒阳市5月份在职干部职工工资延迟发放事项的说明》（下称《说明》），承认耒阳市国库库存资金严重不足，市委、市政府根据库存资金情况，首先保障离退休人员离退休费的按时发放，在职干部职工的工资发放资金尚有较大缺口。
《说明》同时称，耒阳市委、市政府及财政部门一方面正积极向省财政厅汇报，争取省财政厅调度转移支付资金；另一方面，正在督促收入征管部门加快收入入库的进度，尽快筹措足够的资金，争取在最短的时间内将在职干部职工的工资发放到位。
耒阳市宣传部向财新记者证实这一回应出自官方，并称拖欠的工资应该很快会落实。据财新记者了解，财政部及湖南省财政厅已派员到耒阳市了解相关情况。
一位西部省份财政厅预算部门人士告诉财新记者，地方财政无力发放公职人员工资无外乎两种情况：一是年初编制一般公共预算时存在问题，未考虑到大幅减收因素，或者公务人员工资年内上涨，导致没有筹集到足够财政资金；二是地方有突发大额开支，比如用于项目建设、还债，导致国库库款出现临时性不足。
“应该是资金调度问题，不是预算平衡问题。”有中部省份财政厅预算处人士表示，操作上完全可以通过向上级争取临时性资金调度支持解决。他称，阶段性收入入库减少，库款被其他方面占用，上级调度暂时没到位，都可能导致资金调度出现问题，但这些因素同时爆发，概率较低，“可能与库款非预算占用有关”。
耒阳市是湖南省城区面积最大、城市人口最多的县级城市，是全国百强产煤市（县）之一，GDP曾长期处于全省第一方阵，近年来由于煤炭行业持续低迷，耒阳经济增速大幅放缓，财政状况也急剧恶化。这些因素叠加中央对地方债监管趋紧，耒阳财政现在到底如何？此次欠发工资与地方债严监管有无关系？
财政自给率逐年下降
耒阳市在《说明》称，自2012年以来，由于耒阳市主体财源煤炭经济持续萎缩，耒阳本级财政年年短收；而工资、重点民生项目等刚性支出逐年增长，本级财政入不敷出的现象逐年加深。
截至2018年5月31日，耒阳市财政收入累计完成80726万元（含上级政府分成），同比下降15.35%，不到年初预算的35%。这一进度明显偏慢。按财政部公布的数据，今年前四个月，全国一般公共预算收入已完成年初预算的37.7%。
根据耒阳城投企业发债披露的数据和2018年预算报告，财新记者发现，近年来耒阳市财政收入的数量和质量都不稳定，波动性较大。
2015年和2016年，耒阳本级税收收入连续两年出现下降，2017年虽然同比增长7.8%，但从金额看，仍低于2015年。鹏元资信评估有限公司2017年6月在对15耒阳国资专项债的跟踪信用评级报告中表示，2016年耒阳税收收入下降，受耒阳市经济和房地产市场景气度下降，导致土地增值税和契税下降的影响。
同期耒阳非税收入则呈现大幅波动。2015年和2016年，税收收入下降的同时，非税收入同比涨幅高达53%和32%，但2017年，非税收入规模从13.46亿元剧烈下降至6.85亿元，降幅高达49%，拖累全年本级一般预算收入下降29%。这也导致耒阳财政收入质量并不稳定，税收收入占比在35%-55%之间震荡。
一位熟悉情况的湖南省财政部门离职人士向财新记者透露，多年来耒阳市公共财政收入特别是非税收入水分很大，“左口袋进右口袋出”，虚列收支问题较为突出。
近年来财政部开始考核地方财政收入质量，加之地方换届可能会对财政和经济数据数据挤水分，非税收入开始做实，2017年耒阳非税收入大幅下降或与此有关。今年以来，耒阳非税收入仍在延续这一趋势。1-4月累计，非税收入仅完成9817万元，同比减少2.4亿元，下降71.02%。
不仅是一般公共预算收入，耒阳政府性基金收入也波动较大。2014年，这一收入只有5.03亿元，但2015年由于大规模补交土地出让金，基金收入快速增加至71.87亿元，2016年和2017年基本稳定在7.9亿元左右。2018年预算中，国有土地使用权出让收入预算数为22.5亿元，比2017增长200%。
与大多数县级政府一样，耒阳财政比较依赖上级政府的转移支付和税收返还，近年来财政自给率（市本级收入/一般公共预算支出*100%）逐年下降，从2014年的34.95%，降至2016年的32.11%。
耒阳市财政局局长李连飞在今年耒阳两会上作预算报告时表示，耒阳市主体财源匮乏，新兴财源严重不足；刚性支出居高不下，收支矛盾不断加深；国库资金严重短缺，资金调度异常艰难。
债务压力骤增
财政收支压力加剧的同时，耒阳市债务压力骤增。
根据其2018年预算报告，截至2017年末，耒阳市政府性债务余额为130.34亿元，其中政府负有偿还责任的债务24.62亿元，负有担保责任的债务0.2亿元，可能承担一定救助责任的债务105.52亿元。相比2016年，负有偿还责任和担保责任的债务分别下降2亿元和0.12亿元，但可能承担一定救助责任的债务激增82.81亿元。
根据其预算安排，2018年，耒阳市地方政府债券还本支出为9213万元（可通过或部分通过发行再融资债券解决）、地方政府债券付息支出为6025万元、世行贷款还本付息支出为300万元。这其中不包含耒阳财政可能对本市融资平台或其他国有企业、政府部门违法违规举借的隐性债务要承担的本、息偿付义务，财政部门实际偿债压力要远大于此。
财新记者查询发现，目前耒阳市有两只存续期间的城投债，分别是耒阳市城市和农村建设投资有限公司（下称耒阳城投）发行的7亿元15耒阳城投债、耒阳市国有资产投资经营有限公司（下称耒阳国投）发行的12亿元15耒阳国资专项债。
这两家公司存在一定相关性。耒阳国投是耒阳市财政局下属的国有独资有限责任公司。耒阳城投发债时耒阳市政府是其惟一出资人，但到2015年末，其最大的股东就变成了耒阳国投，其余两个股东是国开发展基金有限公司和中国农发重点建设基金有限公司。后两者应为专项建设基金支持了耒阳城投的具体项目。
从发行材料看，这两只债券均设置了本金提前偿还条款，即在债券存续期的第3-7年末，均按发行总额的20%偿还债券本金。也就是说，从2018年起，这两只债券除了付息，还要开始偿还一定本金。
根据评级公司发布的跟踪信用评级报告，近年来这两家融资平台对政府补贴依赖较强，债务状况都在不断恶化。
耒阳城投2014年-2016年分别获得政府补助性收入1.17亿元、1.2亿元和1亿元，占同期利润总额的71.89%、70.63%和62.25%。同期公司负债总额快速膨胀，从2014年末的11.36亿元激增至40.99亿元。东方金城国际信用评估有限公司提醒，公司在建及拟建的基础设施投资规模较大，未来存在较大的筹资压力，预计公司债务规模将进一步增加。
债券募集资金投向的项目之一——耒阳市铜锣洲小区棚户区改造工程，已投资额超出预计总投资规模，尚需投资未知。
耒阳国投的情况也大致相同。2016年其获得政府补助收入1.76亿元，占公司利润总额的比重从2015年的54.48%上升到72.95%。
根据鹏元评级2017年6月发布的跟踪信用评级报告耒阳国投2017-2019年应偿还的有息债务本金分别为1.66 亿元、7.60亿元和5.38亿元，2018年及2019年面临的集中偿付压力较大。
2017年7月，15耒阳国资专项债释放了部分抵押资产，将抵押倍率从2.23降至2，但此前鹏元评级曾提示风险称，用于债券抵押的土地使用权未按约定每年评估。
本应于今年4月30日发布的耒阳国投2017年债券年度报告，延期一个月至今年5月31日。根据报告，2017年耒阳国投总负债增加39.57%，利息费用增加导致息税折旧摊销前利润（EBITDA）利息倍数从2016年的1.47下降至0.71，也就是说，耒阳国投的EBITDA已不足以偿还公司债务利息。
缘何周转困难：项目建设还是偿债
此次耒阳欠发在职公职员工的工资，原因究竟如何？
按上级要求，2017年12月，耒阳市开始落实财政供养人员津贴补贴人均每月300元的提标政策，同时启动了公务员（参照公务管理人员）单位的公车补贴。这些变化均非年中突发增加的开支，在编制2018年预算时相关因素应该已被充分考虑，预算编制出现较大疏漏的可能性相对较小。
相比之下，地方将财政资金用于突发性开支，造成国库库款暂时性短缺，财政资金周转和调度上出现临时性问题，导致暂时欠发工资的可能性更大。
那么突发性开支用于何处了呢，是项目建设支出，还是偿债支出，抑或其他支出？
项目建设是地方发展经济的重要抓手。根据其政府工作报告，2018年耒阳市重点抓好的十项工作之首就是大力实施“3131”工程计划，启动一系列项目建设。不过，因为项目支出骤增，导致财政资金周转出现问题的可能性同样很小。重点项目资金在年初预算中往往就已列支，除非年内增加投资计划，项目支出很难算作突发性开支，而耒阳所在的湖南省，是近期全国压减政府投资的先行者。
湖南省财政厅4月初下发通知，要求湖南各地全面梳理摸排项目建设情况和债务风险情况，按照“停建一批、缓建一批、调减一批、撤销一批”的原则，压减、清理政府投资项目防范，以化解债务风险。按此推算，耒阳市政府项目支出不应增加，相反有减少支出的可能。
值得注意的是，就是此次欠发工资前一个月，耒阳两只城投债之一的15耒阳城投债，迎来了其首个还本日。按其募集说明书，2018年4月10日耒阳城投需偿还首期20%的本金1.4亿元，同时还需支付上年的利息5460万元。七个半月后，2018年11月26日，15耒阳国资专项债也将迎来其首个还本日。
目前尚无证据证明15耒阳城投债还本与此次欠发工资之间的联系。但多位到地方调研的部委人士及研究人士此前都曾表示，经过过去一年的地方债清理，PPP、政府引导基金、融资租赁，甚至专项建设基金，几条线都压在了融资平台这个针眼上。在中央对地方债严监管的高压下， “地方政府都在潜水，谁都不想做第一个憋不住的人，地方宁肯项目停下来，宁肯工资不发，专项支出不支出，也要把债务还掉”。
相关研究均显示，融资平台不仅债务到期还本基本无望，有些平台甚至自身和地方政府的资源都难以付息，2018年城投债或将打破刚兑。对地方政府来讲，苦日子可能刚刚开始。
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