规范国家权力：中国政治发展的特殊难题
本文由作者在"首届中国政治学30人圆桌会议"(2013年8月17日)上的发言整理而成，发表于《财经》2013年第35期
如何认识和对待国家权力，在当代中国思想界和学术界有着严重的分歧。新左派一些学者认为，今天在我们国家，民族国家的建构是仍然迫切的政治主题，他们呼唤强大的国家权力，特别是所谓国家基础能力的建设，比如说，财政汲取能力。部分自由主义者也有这样的思路，认为按照西方国家的现代化进程，是先有民族国家的建构，然后才会有民主和宪政改革;先有强大的权力，然后才是对权力的控制和监督。这两种人都认为，从政治发展的逻辑上看，中国还处于西方现代化的早期阶段。
我认为上述观念包含着对中国与西方的历史传统、中西现代化道路的特殊性以及当代中国现实的三重误解。中国真正的问题在于权力的公共性严重缺失，民众对国家权力的参与和分享严重匮乏，社会对国家权力的控制和规范严重缺位。这才是中国国家权力现代化的真问题，也是特殊的难题。
西方规范国家权力的传统
在古典时期，西方人政治学思考的主题是国家权力的归属问题。到中世纪出现了政治学思考主题的转换，开始由权力的归属问题转向权力的性质和界限问题。由权力归属问题的思考产生民主思想，对权力性质和界限的思考导致宪政思想的萌发。与思想上的这个转变相同步，西方政治制度建构的中轴也发生了一个重要的转换，即由权力的分配转向对权力的规范。
围绕着不同的主题产生相互关联的一系列问题。权力归属问题涉及到权力的来源、分配、组织、国民或臣民的身份、公民参与的权利和方式等等，这些问题最终都归结为政体问题。古典时代的思想家一般都将对政体问题的研究视为政治学的核心问题：是一个人、少数人还是多数人掌握国家权力，或者是三种不同政体形式混合起来建立一种混合政体。国家出现政治危机，一般是从政体上反思：原来的政体有什么弊端，需要怎样调整或改革?这是古典时代西方政治学思考的主题。
中世纪以后发生了一个根本性的转换：对权力的性质和范围问题的思考上升到第一位。这是一个新的问题域，由此也产生了一套新的问题系统，包括权力的性质、权力的界限和边界、规范公权力的方式和方法、个人权利的界定和依据、公权与私权(power vs. rights)的界限和关系、中央与地方(及其他次级共同体或单元)权力或权利的边界、权力与法律的关系、服从与义务的依据和限度、消极自由或个人自由等等。这一系列问题都要在政治思考的主题发生转换之后才会提出来。
在政治现实中，中世纪国家面临着三重障碍和约束：第一是教权和教会的领地。基督教把国家权力定位于世俗权力，国家权力被从上帝的领域逐出，被限定在世俗的领地。而由教会掌管的上帝的领地就构成国家权力的边界。在基督教把国家权力逼进世俗领地之后，国家权力在这里又受到双重的约束和障碍：其一是由罗马法传统而来的私法和公法的区分，国家权力只在公法领域有效，私法领域受到法律的界定和保障，国家权力不能任意进入。国家权力在私法领域没有统治权、支配权，只有仲裁权，即当人们的权利发生纠纷和冲突时依法进行裁判的权利。其二是封建主义的约束。在封建主义体系下，国王的权力是领主的权力，要受到封建契约的规范，而封建契约有法律的保障。虽然封建习惯对王权的约束常常是不确定的，但这种约束是有实在效力的。如果封建契约受到破坏，也常常能够得到纠正。大宪章就是依据封建传统对破坏契约行为的一个纠正。现代西方的宪政就是上述三重传统的遗产。
到中世纪末期和现代早期，西方国家权力开始崛起，西方社会开始了政治现代化之路。它大体上分为两个阶段：第一阶段是现代化早期，由封建国家到民族国家，现代国家权力逐渐形成。这种民族国家权力的特征在于：第一，世俗化;第二，以民族为单位组织国家，民族边界与国家边界重合;第三，在全国范围内形成单一的权力体系;第四，建构理性化的权力组织，它包括：(1)国家权力的组织化、制度化和结构分化，(2)系统的官僚体系、常备军、财政税收制度等，(3)王权的抽象化，也就是袪私人化、非个人化。
西方的政治现代化大体上经历了两个阶段，民族国家的建构是第一阶段，以权力的现代化为主;第二阶段是民主宪政，以规范权力为主。但是，在成功的政治现代化国家，这两个阶段并不是截然分开的，每一个阶段都不是纯粹的，都包含着另一阶段的内容。现代国家权力在成长过程中并不是脱缰野马，它是在受限制、受约束、受规范的过程中成长的，而国家权力转向民主宪政第二阶段的时候，是通过民主宪政的方式进一步提升了国家权力的效能。实现了民主宪政，才是国家权力现代化的真正实现。所以，这两个阶段并不是截然分开的过程，而是相互渗透的过程，只是两个阶段的重心有所不同。
西方现代国家建设的三种模式
西方现代国家建设有三种模式：
第一种模式是德国和意大利模式。这两个国家在西方也属于后发型现代化国家，民族国家的形成滞后，现代化进程滞后。由于其现代国家建设面临着民族整合与发展的紧迫任务，在这双重的压力下，在其早期国家建设时期，为了国家的统一和强大，片面地强化权力。
从宗教改革时代起，德国人就与现代的中国人一样，形成一种将傲慢的心理和耻辱的感受相混合的病态心理。他们心高气傲，但现实却很不争气。这样一种不健康的心态，导致他们走上一条畸形的政治现代化之路：为创建民族国家，为统一而强大的权力牺牲个人权利。黑格尔所追求的，就是通过克服法权来建立现代国家。他痛感"德国已不再是个国家" ，它只是一堆与国家对立的法权与特权体系的总汇。正是法权瓦解了国家。法权的存在便是国家的灭亡。因此他相信，德国国家建构的任务是将这种法权和特权融入普遍的民族国家权力中。以现代的观点看，这些法权和特权就是对国家权力的障碍、约束，也是规范国家权力的资源。它们虽然属于中世纪的遗产，但现代政治不是简单地消除它们，而是要将其转换为现代的形态。而黑格尔却简单地要求将其驯服于国家权力之下，消化于国家权力之中，却没有找到其现代的替代物。
比黑格尔更早的马基雅弗利面临的任务是创建意大利民族国家，为此，要让权力摆脱基督教伦理的束缚。他以"国家理由"排除基督教伦理的约缚，声称"当人们的祖国成了绝对的问题时，那就决不能再去考虑什么义或不义、仁慈或残忍、值得称道还是无耻之尤，相反，必须排除一切顾虑、义无反顾地将任何可以拯救国家的生命、使其保持自由的计划推向极端。" 他的逻辑就是，国家即目的，为了国家的统一、强大，可以不择手段。
在德意两国，民族国家权力在形成和成长过程中没有受到有效的规范和约束。这种方式在短期内对国家整合与发展都有一定效果，但最终走向法西斯主义和纳粹主义的自我毁灭的道路。实际上，法西斯主义和纳粹主义在德意两国走向现代国家的早期，也就是在建设民族国家的过程中，就已经埋下了祸根。这个权力成长起来最初阶段的发展方式和走向必然导致后来的结果。为了建立统一的民族国家、实现追赶型的现代化，呼唤强大的国家权力，解除对它的约束，在民族统一和强国的任务完成后，这个权力魔鬼便成了民族之祸，继续按其惯性前行，直到将这个民族带进灾难的深渊。
第二个模式是法国模式。在法国封建时代的早期，王权非常微弱，但在封建时代后期，王权逐渐成长。作为此前王权微弱的一个反弹，王权一路高歌猛进，不断突破中世纪各种障碍，成功地实现了崛起。到现代早期，王权取得了压倒性的优势，社会没有足够的制约它的力量。这样一种不受规范的王权最终也走上绝路，其结局是欧洲历史上最剧烈的暴力革命和长期动荡。
在英国，王权与贵族间长期形成一种不稳定的平衡，但在法国，这个平衡没有形成。早期是贵族跋扈，王权式微，后来，是天秤摆了过来，王权占有压倒性的优势，贵族权力被剥夺。正是权力失衡，王权失去了制约力量，导致了权力的溃败。王权看起来取得到了战胜教会和贵族的一劳永逸的胜利，但这种胜利使它成了脱缰之野马，注定了它最终走向绝路。由于王权独大，使它不可阻遏地日益家产化，议会被驯服和边缘化，司法的独立性也逐渐丧失，官僚沦为王室仆役。"法国式的主权制度及其理论片面强调强化权力，却并不提供防止国王将权力私有化的制度装置，结果是国家权力的溃败。"(李筠)法国的历史从反面证明，对王权的制约和规范对王权本身是有利的。失去制约的王权必然脱离社会，过分地压榨社会，结果是遭遇社会的剧烈反抗。权力的失衡是暂时的，王权的胜利是幻象，最终权力的天平还会摆回来，只是这种回摆不是回到平衡点，而是再次失衡，反复动荡，社会为此要付出极大的代价。
第三个模式是英美模式。以加强权力的公共性、规范性来提升权力，受到规范的权力成为强大而高效的权力。
英国的模式是通过规范王权来提高国家权力的效能;以民主宪政的方式加强国家权力;通过君权的抽象化、非人格化和机构化来强化王权。根据李筠博士的研究，英国王权成长的特别之处在于，通过司法途径来强化王权。由于司法权本身具有被动性、规范性、相对独立性、保守性和非人格性的特征，使它对权力的人格化、私有化，权力的任性，都具有天然的免疫力和抵抗性。司法权按照自身的逻辑运作，自然能够展现其法治的品质，形成对王权的规范和约束。此外，英国王权崛起之时，并没有像法国那样把等级议会当作绊脚之物踢到一边，具有相对独立性、公共性和竞争性的议会与王权形成一个结构性的统一，构成一种相互构成的关系，而并不是相互捣乱、破坏的关系。
所以，英国模式的现代国家建设之路的特征在于，通过提升王权的公共性来加强王权的合法性，通过扩大王权的社会基础来强化王权的社会控制能力，通过对王权的规范来扩张王权的权力范围，通过权力分工和机构分化来提高王权的效率。王权在成长过程中实现非人格化和抽象化、袪私人化，实现王权与王国的结合，实现王权的制度化和规范化。这样一种国家建设之路，规范权力之路，注定是通向民主宪政之路。后来的民主宪政因素从思想上和制度上都已经内置于前一阶段王权成长的过程中和结构中。(参见李筠《论西方中世纪的王权观–现代国家权力观念的中世纪起源》(社会科学文献出版社2013年)以及我为该书所写的序言中。)
美国的情况比较特殊。美国建国时期提出的任务是，建立一个权力受控的强大的联邦国家。麦迪逊在建国时期提出的问题是非常有代表性的。他说，在组建一个人控制人的政府时，最大的困难在于：首先必须使政府控制其臣民，其次是使它控制自身。在西欧，这是政治现代化的两个过程，而美国建国时期，则毕其功为一役。美国制宪会议的初衷是想建立强大的联邦政府，但不是那种掌握一边倒的压倒性权力的联邦政府，而是在国家权力和个人权利之间、联邦和州的权力之间、政府内部的三种权力之间，实现一种有张力的平衡。那么，制宪会议争论的就是平衡点应该设在哪里。有人要朝左一点，有人要朝右一点，大家都是要找到一种平衡，没有人主张一面倒的权力建构方式。美国政府是强大而稳定的，但它是通过成功地规范和控制国家权力、保障个人权利和州权实现的。
三种模式中，英美模式是比较成功的，法国是不成功的，而德意模式完全是失败的。
中国政治传统：无约束的强大权力
中国两千多年的政治传统是皇权至上的传统。中国古代人政治思考的焦点，是权力如何运行以实现政治稳定和有效的治理，即对治国之道的探讨。中国古人不思考权力的所有和分配问题，也就是说，不考虑政体问题。虽然他们也会部分地涉及权力的组织问题，但都是在君主专制这样一个大的框架内来组织权力。他们也不会考虑权力的性质和界限问题，更不会考虑个人权利和国家权力之间的关系问题。
经过春秋战国时代的变革，中国古代的国家权力在一定程度上具备了西方国家在现代化早期才出现的许多特征，包括国家权力的世俗化;确立全国统一的最高权力和建立单一的权力体系，实现对国内全体居民的直接统治;国家权力组织的结构性分化;中央政府控制的系统的财政税收系统;由中央政府控制的常备军;权力集团平民化并向全社会开放。也就是说，西方政治现代化第一阶段的大部分内容，中国从秦汉开始已经接近完成。
中国传统政治的早熟带来一大特点，就是国家权力过分强大，它形成一边倒之势，扫平所有障碍，没有对它的有效分割、监督和制约，更没有民众的参与。
有人认为中国的皇权也是受限制的，礼法、天道、圣与师的权威、天下为公的要求、江山社稷的利益、相权和臣子谏争之权、内部的权力分工，甚至权力斗争和扯皮等，都被一些学者解释为对皇权的限制和制约。最近几年又有人提出，中国古代就有宪政。我认为这是一种思维的混乱。
如果以西方限权制度为参照系，君权是否受到限制，要考虑到这样几个维度：
第一，限制君权的主体是什么?是君主的臣下还是独立于君主的权力主体?是平行的、平等的权力主体还是权力体系中的在下者?
第二，是吁求、恳请、劝阻式的权力还是依法实行裁判、制止和惩罚的权力?
第三，限制和约束君权的程序是否能够独立运行，不受君主的控制和干扰?
第四，约束君权的要求是由民权出发，将民权视为君权不可逾越的障碍，还是出于君主的长远和整体利益的考虑，要求君权有所克制，以实现君主家族统治的长治久安?
第五，约束君主的规范是刚性的还是弹性的、柔性的?在君主的意志足够强、能力也足够强时，如果不是君主自律，是否有办法以合法的、制度化的方式强迫其就范?
从这几个方面考虑，我认为中国古代对于君主的所谓限制都不是刚性的限制，而是一种软限制、柔性限制、弹性限制;它有时起作用，多数时候不起作用;起作用是偶然，不起作用是常态;这种约束和限制是否有效，取决于皇帝是否愿意采纳;它虽然给君权设置了一些障碍，但不是绝对的不可逾越的障碍，如果君主任性而为，突破各种限制，仍是合法的，在制度以内没有办法制止，更没有办法惩罚他。也就是说，这些所谓限制，在制度上都是无效的。
权力过分强大，没有分割、监督和制约，必然会任意压榨社会并导致自身的溃败，超强高压必然导致权力体系的崩塌，而任性专断的权力必然是暴虐的权力，在它的压迫之下喘息着顺民，但顺民只是在权力高压下才是顺民，一旦权力体系崩塌，他们转眼就会成为暴民。暴民是暴政培养出来的。没有了权力的压制，他们会放肆地发泄人性中最凶残的一面。我们常讲中国古代治乱循环，但很少有想到，乱的根源恰恰在于治。正是那样一种皇权绝对统治的秩序，也就是"治"的状态，必然导致乱，并且一乱就不得了。秦晖教授有一篇文章谈到中国古代频繁的大乱带来的人口变化，一次大乱，就可能导致人口损失三分之一、二分之一，有时甚至会有五分之四的人死掉了。(秦晖：《为什么人们厌恶帝制?》，《南方周末》2011年8月18日)
正是世界上最强大的皇权，造成世界上最严重和最频繁的动乱。建立强大的国家权力是为了实现政治秩序，但正是这个权力成为制造动乱的祸根。每一大的动乱后，中国人都没有正确的反思，反而去进一步强化皇权。看到权力失效，就去强化权力;恐惧暴民肆虐，就进一步抽紧权力的缰索，加重对臣民的压迫。但这样做的结果，只是重蹈前面发生过的由治而乱的覆辙。所以，整个古代，中国社会都没有走出一治一乱的周期性的恶性循环。
在现代早期，即15-17世纪，欧洲虽然有过王权的崛起，与中国从战国到秦汉时期君主专制制度的形成有某种相似性，但欧洲的王权即使在实现崛起之后，也与中国古代的皇权有着巨大差别：
(1)欧洲的王权实现对整个国家全体居民的控制，即绝对主义时代，不过二、三百年时间。还在其立足未稳之时，便发生了民主革命，王权纷纷被推翻或被迫实现民主化转型。而中国的皇权非常早熟，有着二千多年漫长的历史。约为欧洲绝对主义时代的十倍。不但其制度高度成熟，其权力深深地扎下了根，还培育了臣民文化的深厚土壤。
(2)欧洲王权即使在其绝对主义的顶峰时代，其权力也远没达到中国古代皇权的地步。中世纪的多元政治实体对王权的制约虽然大大地削弱了，但并没有完全消失。一旦条件成熟，它们又会重新浮出水面 ，或以变化了的形式复现。中世纪欧洲王权从没有摆脱对它如影随形般的制约。
(3)以英国为代表的中世纪欧洲王权的崛起并非单一的集权过程，无论是在现实生活还是在政治法律思想领域，人们出于现实需要赋予国王以权利和权力时，都带有保留条款或限制条款。在给予国王牙齿的同时也给他套上笼头和拴上缰绳。当社会成长人民意识觉醒之时，这些似有似无的限制便会日益被人记起和发挥，成长起来的人民就会抽紧缰索，将王权关进笼子。
在中国古代，皇权不像在欧洲那样是在多元权力竞争中崛起的，而是在内部征服战争中胜出的，具有绝对压倒性的优势。没有任何有效的、合法的、制度化和程序化的约束皇权的机制，甚至连这样的理论要求也不曾出现过。对皇权惟一有效的威慑力量便是臣民造反和谋反，但臣民造反和谋反的前景反倒使皇权不计成本的强化对社会的控制和对臣民的驯化，结果使对皇权制度化的约束更加成为不可能。
可见，中国与西方历史发展道路是不同的，将西方现代化早期建设现代国家、强化中央集权的任务搬到当代中国社会，就完全忽视了一个基本事实：这个任务在中国早已完成了，且国家权力对社会的统治远远超过西方现代早期的水平。因此，在西方政治现代化第二阶段的驯化国家权力的任务，成为中国政治现代化的首要任务。
当代中国的政治现实：超强的权力巨无霸
那么，当代中国的政治现实是什么?当代的党国体制是马克思主义意识形态、列宁主义的政党组织，与中国传统的强势国家传统和臣民文化相结合的体制，国家权力达到登峰造极的程度。所以，中国不是那些新左派学者所说的国家能力还不够，而是国家能力相当强。研究比较政治和政治发展的美国学者亨廷顿曾说过：共产主义政府也许在其它方面不比自由国家做得好，"但有一种事共产主义政府能够办到，那就是实行统治。" (亨廷顿：《变动社会的政治秩序》：第9-10页。)亨廷顿讲的是上个世纪70年代以前的情况，但对当前也仍然是适用的。新左派的学者一方面痛感国家权力羸弱，呼唤强大的国家权力;另一方面，又常常为现实中强大的国家权力而感到骄傲，赞赏这个权力能够"集中力量办大事"，动不动就动用"举国之力"，能够像推土机一样无情地铲平面前的所有障碍。他们将其视为中国模式的优越性。
这不仅是少数新左派学者的观点。几十年的宣传教育，加上政治文化传统的惯性作用，使中国社会中的国家主义价值观和思维方式根深蒂固，渗入掌权者和民众的骨髓中。为解决社会问题，就求诸于强大的国家权力，而对规范国家权力的努力却怀着近乎病态的警惕和反感。新左派的政治主张，反映的就是弥漫于社会的这种国家主义观念和思维方式。
中国现代国家的建构、国家独立和统一(除台湾问题外)、国家的权力建构，就是前面所讲的相当于西方国家在现代早期完成的国家建设内容，都已经完成或接近完成。中国真正的问题在于向第二阶段的转变相当困难。权力的公共性严重缺失，民众对国家权力的参与和分享严重匮乏，社会对国家权力的控制和规范严重缺位。只有解决了这些问题，国家权力的现代化才真正完成，否则，它就只停留在现代化的初级水平上。
对当代中国来说，国家权力弱小不是主要危险，国家权力过于强大才是主要危险。目前出现的权力失效或者低效、权力私人化和腐败等问题，不是权力太弱，而是权力太强造成的，是权力没有分割、不受控制和没有有效的监督造成的。有的时候，看起来强大的权力并没有带来高效率或治理能力，不是这个权力还不够强大，而是它专断任性、缺乏公共参与、没有受到规范和监督，因而不能及时回应社会的要求、适应现代社会的变化而造成的。权力不等于能力，不能用能力的低下证明权力的匮乏。权力过于强大也能够造成权力的低效和失效。
所以，控制、规范、限制、监督权力是当代中国政治改革的主题，强大而任性的权力是主要危险。如果我们还延用两千多年和最近六十多年的治理思路，仍然用强化权力的方法来解决社会问题，是没有出路的。面对权力失效就盲目地强化权力，其实权力失效恰恰是权力过分强大造成的，所以，继续强化权力是死胡同、是绝路。强化权力不是出路，限制和控制权力才是出路;极化权力、垄断权力不是出路，增强权力的公共性和扩大民众的政治参与才是出路。这就是说，当代中国国家建构的主题是民主和宪政，也就是以现代的方式规范权力，相当于西方政治现代化的第二阶段(17-19世纪)。考虑到前面所说的传统和现实的因素，完成这个任务对中国来说有着特殊的困难。如果我们不能在这个问题上有明确的认识，会使我们的政治改革不得要领，甚至南辕北辙。
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