作者：Scott Wingo
日期：2019年9月13日
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在這個分為兩部份的系列中，我將會剖析中國日後可能在柬埔寨設立軍事基地的緣由。第一部份的焦點是中國使用經濟工具拉攏柬埔寨領導層的方式，並就中國的經濟外交及其海外軍力擴張的交合點提出結論。第二部份將會探討軍事基地的設立對地區安全可能會有的影響。
2019年7月，《華爾街日報》援引看過基地協議草稿的美國官員的訊息，報道說中國的人民解放軍海軍將獲准使用柬埔寨雲壤海軍基地的指定範圍。而毗鄰基地的七星海 (Dara Sakor) 渡假區附設的海空基建可能為解放軍戰機及船艦所用這點也繼續引來猜測。柬埔寨和中國均否認設立基地的計劃，而即使有關雲壤的協議確實存在，也不保證它會長期有效。話雖如此，《華爾街日報》的報道還是有足夠的可信性，值得認真看待。
來自柬埔寨的新聞使我們得以對中國推動海外軍事擴張的方式有相當理解。美國大型的海外基地網可追溯到第二次世界大戰結朿的時候，那時的美國政府擁有向其他國家施加條件的權力，對戰敗了的軸心國家尤其如此。而中國面前則是一個和平的環境，沒幾個國家會有意讓外國派駐軍隊。因此，相對而言，北京想找到據點來進行海上航道巡邏和保護海外僑民的機會不多。中國的應對之道是使用手邊有的工具—特別是經濟實力，附之以有限的軍事合作—來爭取經濟前景有限的小國的領導人支持。在吉布提和柬埔寨等領導人更迭機率低、統治者有能力不讓人們對外國駐軍提出抗議的國家，這個策略比較容易成功。和向外國提供沒有作用的貸款、誘使該國領導人尋找草更綠的牧地相比，促成經濟成長的做法也會使中國的策略較易成功：柬埔寨的經濟興旺，背負的債務相對較低。
在本文中，我會勾勒 1) 中國在數十年間和柬埔寨領導層建立密切關係的方法； 2) 北京的經濟接觸如何為柬埔寨的經濟和領導層產生重大利益；以及 3) 這些利益 (以及武器轉讓) 如何在設立潛在軍事基地的可信報道還未出現之前，便一早向北京的南中國海政策支付紅利。
歷史背景
中國在柬埔寨設立海軍基地雖然是新進展，但中柬之間的緊密關係由來已久。在兩國幾十年來就一系列事宜建立日益密切合作關係的軌道上，中國戰艦在雲壤停泊將會是最新發展。
特別要注意的是，柬埔寨總理洪森這一個人對中柬關係至為重要。洪森本來是越南在1979年入侵柬埔寨、推翻中國支持的波爾布特紅色高棉政權後所扶殖的政府的一員。自1985年起，他就是政府首腦。考慮到中國對取代紅色高棉的政權的看法—為了報復越南入侵柬埔寨， 中國入侵了越南—在北京眼中，洪森看來不像一個可能的伙伴。然而，冷戰的結朿改變了這個歷史遺留問題。1997年，洪森策動政變奪權之後，他和王族對手Norodom Ranaridh 王子之間的一份冷戰後的權力分享協議崩解了。由於許多發達國家以民主改革為提供援助的交換條件，政變使洪森在國際上陷入孤立。如研究東南亞的學者 Ian Storey 所寫的那樣，“中國把握這個在柬埔寨擴大影響力的機會：它即時承認柬埔寨政變後的政權，反對向金邊實施國際制裁，又告誡西方國家不得干涉柬埔寨內部事務。”
經濟維度
和現在相比，中國在1997年的短期軍事野心的能力小得多。因此，它當時對柬埔寨的接觸更多是以經濟為主，而不是基於軍事的。雖然隨著年月過去，防務的那一塊增加了。我們會討論兩方面的投入，首先看經濟方面。AidData 的研究人員估計，2000至2014年間，中國向柬埔寨提供了1.98 億美元的資助和技術支援，630億的貸款和4億的債務減免。這些資金大都投入到基建項目，例如水力發電、電網改善、高速公路、以及橋樑。此外，中國環球投資追蹤 (China Global Investment Tracker) 估計，柬埔寨在2006 至2018年間得到來自中國的額外59億外商直接資。雖然年份資料的出入使我們不能直接比較兩組資產和債務的數據，讀者還是應該注意到，兩組數據多少有重合，考慮到中國不論國內還是大部份海外市場的發資都相當倚重銀行融資，這個事實就值得留意。
以規模小而且由私人擁有為主的基金投資者，利用由債務推動的基建項目，向新的具生產力的經濟部門投資。柬埔寨正在經歷一場大的製造業榮景，紡織業尤其蓬勃。東盟估計，在2012年，製造業正在經歷榮景的期間，柬埔寨的16億外商直接投資總額當中，有3億6千萬來自中國投入；來自香港的有9.16億，這當中的一部份是取道香港的中國大陸資金。在傳統上比資本密集工叢產生更多工作職位的製造業部門，中國和香港在5.48億的投資總額當中，貢獻了2.47億美元。[1]
這些投資大部份都富有成果。在2017年，柬埔寨出口總額為217億，其中124億是成衣和鞋具：
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圖一: 柬埔寨出口數據, 1995 ~2017 [來源: Atlas of Economic Complexity, 2019] |
製造業和旅遊業的擴張為柬埔寨的經濟和財政健康建立了一個正面的軌道。自2011年起的每一年，柬埔寨都錄得5~6%的人均GDP增長。由於經濟產出和出口的增加，債務雖然在增加，但還不至失控。到2017年為止，柬埔寨欠了73.1%的國民總入息的外債；然而，這當中大部份都是私營部門的欠債，公營債務和公營擔保的債務只佔國民總入息的30.7%。至少，截至2016年年底，環球發展中心 (Center for Global Development) 估計，這些外債中大約一半的債權人是中國。[2] 儘管有人擔心中國正在把柬埔寨引誘到“債務陷阱”當中，從而得利用鉅額債務作為籌碼。事實是，柬埔寨欠中國的錢相對而言比較少，也沒有無力及時償債的即時危機。環球發展中心有關中國債務的2018年年報表示， “阿富汗和柬埔寨欠中國的總債務佔公共外債總數的百份比可能大幅度增加，但是由於整體債務水平低，我們不認為這兩個國家國內的工程會導致債務違約或債務寛免。”國際貨幣基金在2018年12月發佈的債務可持續性分析 (Debt Sustainability Analysis) 在提到柬埔寨的時候表示同樣的看法，“柬埔寨在外債和整體債務方面保持低風險。但是，由於2018至2023年間財政赤字增加的展望，預期未來十年，公共及公共擔保債務與GDP的比將會增加超過百份之十。”
中國在柬埔寨的策略並不是使該國走向財政崩壞，而是用更緊安全伙伴關係作為交換條件使之走向經濟繁榮。這表示北京的行為背後混雜了盈利和安全的動機。有利可圖的基金投資可以用公司想賺錢的簡單欲望來解釋。企業使柬埔寨和中國在經濟上走得更近，但這主要是和中國政府沒什麼關係的小型、私人、家族經營企業的功勞。然而，中國政府對於在柬埔寨使用財政資源展現出異乎尋常的意願。在許多發展中國家，國營銀行的基建貸款會使中國的建築公司獲利，而且不違背中國的政策。但是，在2014年大約二億的資助和4億的債務減免意味著利潤顯著減少。對一個連IMF鷹派都認為不需要幫忙的國家實行債務寛免是格外值得注意的。利潤並不是中國利益的所在。我們接著就會探討這個。
安全維度
即使在海軍基地設立之前，中國和柬埔寨就已經一直有強健的安全關係。中國向柬埔寨軍方提供物質支持；作為交換，柬埔寨為中國的南中國海立場提供外交支持。自從1997年的政變以來，柬埔寨可以取得國際武器的途徑相當有限。這意味著， 柬埔寨仍然倚靠冷戰時代的蘇聯器材。追蹤主要軍事硬件運送的斯德哥爾摩國際和平研究所發現，幾乎每一次運到柬埔寨的武器不是來自中國就是前華沙公約國家。[3] 從歐洲入口的都是二手舊器材；相比之下，中國提供的是較為新的系統，包括巡邏艇、地對空導彈、直昇機(當中一部份有武器)、以及輸機。在2018年6月，中國承諾就“柬埔寨的任何需要額外提供100萬美元的資助”。現在還不清楚這筆錢會怎樣花，但迄今為止，這是中國向柬埔寨提供的最大筆防衛套餐。
柬埔寨在東盟內回報了中國的軍事及經濟慷慨解囊。東盟十國幾十年來都未能就南中國海有爭議水域的處理方法達成任何共識。同為東盟成員的汶萊、馬來西亞、菲律賓和越南各自對南中國海的島礁提出聲索。中國和台灣均對南中國海大部份範圍提出主張，不是用島礁為依據就是用“九段綫”。九段綫的含義一直都不明確，但是包含了南中國海絕大部份。
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圖二：南中國海爭議 [來源：美國之音] |
如以上地圖所示，東盟國家之間有不同的疆界爭議，但是偌大的、紅色的九段綫蓋過那些爭議。東盟內部有許多人希望擱置這些微不足道的爭端，集中力量應對更大的威脅。在1992年，隨著冷戰的區隔急速消散，東盟就南中國海發表了第一份聲明，推動各個爭端的和平解決以及南中國海國際行為守則的制定。然而，和中國談判拖拖拉拉，進展乏善可陳。在2002年，中國和東盟發表了一個行為聲明，承諾最終確立一套永久的行為守則，為南中國海制定規矩。在2017年，各方同意就行為守則定立框架，但是在達成協議方面，並未取得任何實質進展。在2019年，距離東盟發表第一份聲明已經27年，達成協議的機會仍舊渺茫。
東盟有沒有可能使中國做出有意義的讓步是可堪爭論的事，但柬埔寨盡其所能支持中國立場卻是毋庸置疑。應該注意的是，柬埔寨和中國沒有任領土爭議，但是和泰國及越南則存在疆域爭端。柬埔寨對於東盟-中國關係緊張的後果沒有多少直接利益，加上人民由於歷史原因而不信任越南，它被說服了，為中國熱誠站隊。2012年7月的東盟峰會，由柬埔寨擔任主席國，是該組織歷來第一次沒有在會後發表聯合聲明，柬埔寨試圖阻止東盟提議的行為準則，又避免任何提及那一年較早時候菲律賓和中國之間衝突的字眼出現。在2016年7月，這個模式自我重覆了，柬埔寨對在聯合聲明提及常設仲裁法院作出否定中國大部份主張的判決加以阻止。在2016年峰會的幾天後，中國宣佈向柬埔寨提供6億美元的資助。(作為參考，中國自2000年至2014年承諾向柬埔寨提供的資助不足兩億美元)。資金的一部份用作籌備2018年的柬埔寨大選，選舉結果沒有什麼懸念，但對中國的安全利益至為重要。幾個月後，在2016年10月，中國主席習近平訪問金邊，又承諾5,900萬美元的新貸款，減免9,000萬美元的債務，以及1億7千8百萬的資助。(重點：習近平同意減免的債務比新貸款還要多，這還沒有計算之後的鉅額資助)。
在柬埔寨那場由中國出資的2018年大選，洪森的人民黨在主要反對黨被解散之後“贏得了”國會的每一個席位。雖說不全然出人意料，選舉的結果在許多民主國家引起了反彈。歐盟正在推動可能廢除柬埔寨貨品的免稅地位的程序。美國參議院外交事務委員會正在審議的柬埔寨民主法案容許針對柬請高級官員的制裁。柬埔寨日益陷入孤立，但是在最親密盟友的幫忙下，還混得下去。
西方的反彈可能會抵銷中國的努力。美國的立法只會針對政府官員，但是歐盟的關稅會是一個較大的問題。到2017年為止，87.9%的柬埔寨出口商品是製成品，以發達國家為主要市場。
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圖3: 柬埔寨製成品的目的地 [作者根據聯合國貿易及發展委員會的數據繪製。 *中國包括香港和澳門] |
歐盟購買柬埔寨製成品的數量比任何地方都要多，廢除免稅地位(假如議案通過的話)將會損害柬埔寨的工廠榮景，以及出資支持柬埔寨工廠的中國投資人。緩衝期也許是有的，已經在柬埔寨投資了的人會就關稅採取應對措施，但是政治風險可能會驅使新投資者轉到其他低成本市場。吊詭的是，這可能會使洪森更加依賴中國的經濟支持，不論是直接由政府出資的支持還是增加柬埔寨商品的進口，由於中國把自己的低附加價值部門出口了，這情況是可能的。因此，作為發達世界中和亞太安全有最直接關係的進口國，日本無視政治局勢，靜靜地繼續在柬埔寨投資。可是，日本的在柬埔寨的外商直接投資不足中國和香港的1/4，而柬埔寨仍然相當倚賴其巨大鄰國，而且願意就地區事務作出外交支援。
來自柬埔寨的教訓
到今日為止，中國的策略清晰而一貫：鎖定一個有重大發展需求、在地緣政治方面有關聯的國家，而其領導人願意在可見將來就兩國關係達成協議。由武器到為民眾提供更好的經濟前景，中國給予了洪森繼續掌權所需的任何東西，而作為回報，他堅定的支持中國外交政策。沿著一個長期的上升軌跡，柬埔寨的外交支持跟隨著中國的經濟和軍事援助，眼下可能會促成軍事基地的設立。不論中國在柬埔寨的基地會否成真，我們都可以通告這個案例多少了解到中國的海外安全擴張戰略。三個要點尤其突出。
首先，國家領袖有專屬機構。吉布提—迄今為止中國唯一的海外軍事基地，為了把其地緣政治的戰略位置變成收入來源，也接受多達8個其他國家駐軍。這和典型不同，許多國家都不想面臨民意的反彈、安全自主的損害以及隨設立基地而來的社會成本。即使在一個非常友好的國家，如柬埔寨，中國也是經過許多年的試探之後才觸及設立基地的事。
第二，中國的目標可能是小而經濟孤立的國家，其精英要不是一致贊同中國駐軍，就是(更可能的情況)會長期掌權，能夠應對針對外國軍方客人可預期的本國反彈。吉布提和柬埔寨都很好的切合這個範式。另一方面，在馬來西亞和緬甸等國，領導層的更替使它們與中國的關係出現鐘擺效應。這對經濟合作構成顯然的障礙，對建立軍事基地等在政治上更為敏感的事情更具破壞力。中國資助柬埔寨選舉是有理由的。
第三，和酸醋相比，蜜糖更能夠吸引蒼蠅。對於中國以債務為對窮國政府的武器的指責，大都是以斯里蘭卡為論據，而斯里蘭卡甚至在把漢班托塔港用作交換債務援助之後都一直沒有批准中國海軍訪問該港口。從北京的角度看，一個更可靠的戰略是，製造一個目標國領導可以使用中國資本向民眾提供經濟商品，而他們做出損害本國和中國關係的事則會引起民憤的環境。假如中國在柬埔寨的投資沒有這麼成功，洪森可能不會對北京這麼友好。
[1] 引用的數字來自以上連接的第20-21頁。
[2] 他們把欠中國的公共及公共擔保債務數額列為31.91億美元，總額為63.85億。見第28頁。
[3] 僅有的兩個例外是來自加拿大的渦輪螺旋槳發動機和來自越南的蘇聯製巡邏艇。
[第二部份]
Scott Wingo 是賓夕法尼亞州大學的政治學準博士，專注研究中國在發展中世界的經濟接觸，探討中國商業模式何以迥異於西方政府、國際組織和跨國企業所使用的方式。此前曾在伍德羅 威爾遜中心、世界銀行及私營部門任職，也曾於賓夕法尼亞大學擔任教學助理5個學期。他持有喬治城大學的外交服務科學學位、亞洲研究碩士學位。你可以在推特上關注他，推號是 @scottwingo。
