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Sunday, 2 June 2013

行政审批制度改革的障碍和复杂性

作者：陈季冰 | 评论(0) | 标签:行政审批权, 简政放权, “一放就乱”, 中央集权, 计划经济

与自己的前任温家宝一样，新任国务院总理李克强也一再强调加快推进改革的极端重要性和紧迫性；不过，与温家宝的进路稍稍不同，李克强所谈论的改革几乎全部集中于经济领域。

这是一种务实的明智之策。一方面，这使得李克强的改革很可能因为调门更低反而更容易取得一些实质性突破，因为从经济着手可以在很大程度上避免让改革者毫无必要地陷入上纲上线的意识形态斗争之中；另一方面，中国现阶段的中心问题以及相应的改革重点确实仍然主要集中在经济领域，用李克强自己的话来概括，就是要“将错装在政府身上的手卸下来”。

新一轮改革是从松绑行政审批起步的。新一届政府就任不过两个多月，已数度取消和下放行政审批权：国务院于4月24日取消和下放71项行政审批事项，5月6日再次取消和下放62项行政审批事项，到5月15日，更一举取消和下放117项行政审批权……从而兑现了新政府组成伊始便作出的承诺。期间，国务院于5月13日专门部署机构职能转变，李克强总理强调的依然是简政放权。会议还承诺，今后政府一般不再新设行政审批事项。

这一改革路径符合李克强的一贯思路，我们注意到，他曾一再呼吁减少政府对经济的干预，以此促进企业的活力，进而推动政府自身改革。在5月13日的国务院会议上，李克强坦言：“要实现今年发展的预期目标，靠刺激政策、政府直接投资，空间已不大，还必须依靠市场机制。”看得出来，他对于通过简政放权来解放民间经济活力、从而带动经济更大发展——用他的话来说，叫做“打造中国经济升级版”——寄予的希望甚大。

然而，正如有识之士指出的那样，即便有领导人的高度重视，新一轮行政审批改革恐怕仍不能让人乐观。这种忧虑来自两个完全不同的方向——

首先是一些地方和部门采用各种形式对国务院明令取消或下放的行政审批权暗中截留，“明放暗不放”，甚至收回或变相收回。

众所周知，行政审批是计划经济时代政府管理经济和社会的主要手段。有论者颇具洞见地指出，一部改革开放史，便是一部简政放权史。事实上，自2004年7月1日《行政许可法》实施以来，我国已先后进行了六轮行政审批制度改革，国务院取消和调整的行政审批项目逾2000项，占原有审批项目一半以上。历届政府对这项改革的决心之大、声势之隆，可谓有目共睹。

　　然而实际的成效却并不尽如人意，时至今日，许多投资项目从立项到最后批准放行仍然要经过几十个部门、上百道审批环节，盖上百个章，全套程序费时数年……可以说，无处不在的“橡皮图章”已成为中国经济进一步发展和转型的首要障碍。更为严重的是，它不仅扭曲市场功能、扼杀企业自主创造活力，还极易沦为权钱交易的工具。李克强也曾明确指出，政府权力过大、过于集中，是腐败的根源，反腐败的根本之计也要从此下手。

另一种担忧同样来自确凿的历史经验，即以前我们经常听到的所谓“一放就乱”。

就拿这次公布的取消和下放的行政审批项目来说，其中有不少涉及重大基础设施投资，如民用机场、城市轨道等，风电等能源项目的审批也重归地方。一些观察者忧心忡忡，这有可能促发地方新一轮建设高潮，从而导致新的重复建设、产能过程和恶性竞争。考虑到国内光伏、风电等新能源业已出现的严重过剩状况，一些高铁、机场项目经济效益极度低下，这种担心显然很有必要。

事实上，“一收就死、一放就乱”绝非像一些人错误地总结的那样，似乎是“无序的市场”的天然缺陷所致。相反，它恰恰是计划经济体制自身无法克服的痼疾。在很少有行政审批的西方国家，我们根本看不到这种“一收就死、一放就乱”的现象，这是因为，如果企业是真正的市场主体的话，以利润为唯一追逐目标的它们会根据市场的供求关系自动调整它们的投资和经营行为。而在一个充分自由竞争的市场里，众多的企业是分散地依据各自的实际情况进行决策的，因而风险也是非常分散的。

这就把我们引导向另一个严峻的问题：现在，如果国家层面的审批的确取消或下放了，但到了省、市、县一级的地方层面上，如果政府行为的逻辑依然不改变——例如，投资的主体是地方政府而非企业，或名为“公司”但本质上依然是政府的国有垄断企业——那么，地方政府根据自己短期政绩需要所作出的投资决策，就的确很有可能在国家宏观层面造成新的重复建设和产能过剩——也就是所说的“乱”。考虑到中国各级政府所拥有的权力之大、所掌握和能够调动的经济资源之多，加之中国的银行、信托等金融机构本身的低市场化程度（它们的融资放贷极易听命于政府而非根据市场情况作出独立判断），这种错误决策所可能带来的风险就尤需警惕。眼下在不少地方，省领导口头的一个招呼往往就决定了一个投资额数十亿的项目的生死。这恰恰是因为，项目投资的钱并不是省领导自己口袋里掏出来的。

我曾经在许多文章中一再强调过，改革的本质，简单地说，就是放权和分权。然而，在一个拥有2000多年中央集权传统、又搞了几十年计划经济的国家里，放权和分权绝非大多数人相像得那么容易。无论在观念世界里还是在现实操作中，中国各级政府之间、政府的不同部门之间，并非像西方国家——尤其是联邦制国家——那样，是一个有机体的不同组成部分和不同功能之间的关系，而更像是一个个大小和层级不同的“独立王国”之间的关系。换句话说，中国任何一个地方或部门的一把手，几乎天然就是该地方和该部门内部不容挑战的绝对权力的化身。他的上级和下级也是如此，只不过这种绝对权力所能够支配的地盘更大或更小一些而已，他们之间并不存在权力的分享、制衡和协作。这种权力运行的理念及现实逻辑，为自上而下的放权改革增添了许多阻碍而复杂性。

或者说得更简单一点，中央政府的确是下决心放了权，但如果对企业和个人来说，这种放权的结果只不过是让原来大大小小的各级地方变成了新的“中央”——它们因为中央的放权而获得了更大权力，但它们运用权力的方式却还是过去那一套（现在看来这几乎是肯定的），那么初衷良好的行政审批改革又会结出什么样的果实呢？至少在短期里，情况可能会比原来的中央审批更糟。这里仅举一例，它大大会增强地方保护主义的能量。

还要顺便说一下，在政治层面，这就是中国老百姓根深蒂固的“告御状”和“钦差情结”的根源——“皇上”和“朝廷”虽然天高路远，对复杂的具体情况的掌握远不如本地衙门，然而作为一个同样不受限制但更高层级的绝对权力，它往往由于同发生在本地的案情不存在太多直接的利益关联而表现更为客观公正。

因此，行政审批改革是不可能一蹴而就的，改革也绝非一放了之。但不管会经历多么大的阵痛，放权和分权，是改革的唯一方向，收权和集权永远都不会有出路，这一点是不容置疑的。据报道，本次取消和下放117项后，国务院各部门行政审批事项还有1700多项。按照本届政府的规划，该1700多项还要再削减三分之一以上。目前，中央编办已经紧锣密鼓地开始了第二批取消和下放项目的研究论证工作。希望未来有可能出现的副作用——特殊利益集团一定会刻意夸大它们，并对它们的成因做出歪曲的解释——不至于动摇决策层的决心和信心。

但接下来，正如李克强总理所说，“既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事务管住管好。”在我看来，无论是“放开放到位”还是“管住管好”，最重要的是加强社会力量对行政审批权及其改革的监督。而要想做到这一点，公开透明是最方便的捷径。也就是说，行政审批权取消了哪些？下放了哪些？行政审批应当遵循何种程序？……中央政府应当带头将这些明细以最具体的方式不厌其烦地向社会公布，并用最大的诚意欢迎企业本身以及以媒体、NGO等为代表的其他一切社会力量的监督。

写于2013年5月30日夜，发表于2013年6月1日《南方都市报》专栏，有删节；见报标题：“一放就乱”的观念土壤与现实逻辑；链接：http://epaper.oeeee.com/A/html/2013-06/01/content_1869041.htm。

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