Friday 23 March 2018

德国之声：中国新监察委到底是个什么机构？

几千年的帝制，给中国政治留下了怎样的烙印？

这届人大“闪亮登场”的全新监察体制，可能成为中国历史上从未出现过的一种超级威权主义，并可能长期持续下去，给未来的中国与世界带来深远的影响。

中国十三届人大闭幕，通过修宪和国务院机构改革方案，完成新一届领导人选举。在受关注最多的国家主席任期修改的议题之外，新一届人大在3月20日闭幕当天表决通过《监察法》，可能算是本届人大会议最为重要的成果，确立了一个全新的监察体制。

但是，这一全新降临的利维坦，将如何影响中国政治、并塑造中国模式的威权主义，到底是个什么性质的机构，在国际社会间是否具有可比性，需要仔细甄别。否则，公众可能在简单的标签化之后，难以理解这一新体制将如何作为实现“党政合一”的重要一环，以巩固习近平的个人集权和持久连任。

首先，从中国监察体制的发展轨迹来看，监察委对监察权的扩张可谓一次大跃进。按《监察法》的规定，监察委拥有监督、调查和留置三类职责，其中仅调查就包括询问、讯问和谈话；收集和调取证据；查询和冻结各种动产；调取、查封和扣押各类财物、文件和信息；搜查和勘验、含技术侦查；以及通缉和限制出境等共15项执法权，加上可自行限制人身自由、进行拘押的留置权，监察委的权力范围可谓空前之大，包括了中国现有公安和国安等执法机构现在的所有法定权力，且还不受限制和监督，留置被调查人时无需如公安部门申请逮捕须由检察院批准，且留置范围不止嫌疑人，还包括涉案人员。可谓细思恐极，因为实际操作中意味着被调查人的名单可能无限扩大，牵连所有知情人和包括亲属在内的相关人等作为要挟。以如此近乎无限警察权或执法权来衡量，监察委的功能并不只是一个执法机关，而近乎一个特务机关，如明朝时代的东厂。

当然，明朝朱棣皇帝于永乐十八年（1420）年间设立的东缉事厂，最初并非特对官员，而是意图“缉访谋逆、妖言、大奸恶”，针对社会异动。明朝还另有一套复杂的官员监察体系，分都察院和给事中两个平行系统，科道之间分别监察和言谏，又互相纠劾、牵制。相比之下，今年两会之前中国的监察体制，则相当弱势，其主体是中共下设的纪律检查委员会，组织结构上受中央和地方党机关的双重领导，地方纪委通常受制于地方党委而无所作为，调查和强制措施以谈话和“双规”为主，针对党员和干部，涉嫌法外执法、肆意侵犯公民人身权利而广受质疑。仅仅在过去五年的反腐运动中，王岐山一手领导了该项运动，且扩大了纪委的实际权力，尤其将纪委组织改造为垂直领导体系，并在2016年中通过了《中国共产党问责条例》，这一弱势的监察体系才第一次从理论和制度上达到了汉朝“刺史六条”的粗糙水平，尽管不限于汉朝刺史只监察两千石官员即郡守以上官员而不及较低级官员。

而且，历代中国监察官员，无论怎么发展，其监察所依为人事权，且限于纠举、弹劾、考课等，且大多数情形下无固定治所，需要不断在辖区内巡视，在巡视中实现监察，只有到明、清两朝，监察固定化后行政权和监察权混杂，如明朝巡抚和总督制的出现，监察官员便演成地方行政第一把手，清朝沿用而进一步发展成地方治理制度。所以，王岐山反腐运动后，外界对纪委可能“以纪领政”的发展不无担心。

但是，其结果，则令人更吃惊，党的纪委改换成一个庞大国家机构后，不仅具有了特务机关的性质和权力，还超越了中国两千年的传统监察模式，其人事权不限于纠举、弹劾，而是扩展为直接的处分权，而且处分决定可由地方的平级监察委做出，无需经由古代监察御史向皇帝提出弹劾如此迂回，也无需若干年前向上级纪委提出自上而下进行处分，监察委超然于平级行政机关的强势地位由此凸显。

因此，如果比照明朝，中国新的监察委集合，也超越了都察院加上东厂的职权。即使比照香港廉政公署模式，也有过之而无不及。事实上，新监察委的人员组成和机构调整，也是吸纳了检察院特别是反贪局的人员，并同时撤销监察部，然后以宪法规定的组织方式平行于检察院和法院体制，是一个兼具人事权、调查权和无限制居留权的超级强力机关。放眼世界各国的政治体制，也没有可以匹敌者。

例如，以欧洲典型的监察专员制度做比较，监察制度为议会对行政部门的监督，监察专员则是各国乃至欧盟设立的监察官，向议会负责，这和1978年美国基于《政府道德法》通过的以独立检察官为中心的行政监察体系不同，中国国务院内设的审计署也不具备类似的独立检察或监察权力。中国监察委在法理上却存在与欧洲监察制度最根本的区别。因为欧洲国家的监察专员，Ombudsman，一个瑞典语单词，源自古日耳曼部落的习惯法，原指受冤一方向有过错一方讨还血债，或者是第三方向责任方收受赔偿支付给受害方家庭；自19世纪初瑞典最早实行监察专员制度以来，监察都未脱离这一古日耳曼习惯法的原意，包含着对受害者的救济，只是在现代政治制度下转为基于受害者向议会的请愿权而产生的监督权力，监察专员独立调查后向议会或公众公开，通常不具备强制性的约束力，却有很强的实际监督效果。在欧盟，1995年设立的欧盟监察专员，一开始就是人权专员角色，意在保障欧洲公民权和弥补欧洲治理的民主缺陷，落实后来（2000）年的《欧盟基本权利宪章》和2009年的《里斯本条约》。

但对中国的监察委来说，虽然名义上承袭了稍早的《人大监督条例》的议会监察权，却也继承了这一监察权的固有缺陷，且这一缺陷和纪委的问责条例或者政府机关信访制度同样的缺陷：不面向受害者提供直接救济，也不响应更不保障公民的请愿权利。相反，作为一个反腐败机构，虽然名义上向人大负责，实质却向上级监察机关负责，最终向党中央和最高元首负责。制度架构上，其平行地位也预先决定了由监察委调查的案件在移交起诉后对法院判决的影响力，可能是决定性的。毕竟法院也在监察委的监察范围内，这和中国检察院对法院所具有的法定监督权和因此行使的抗诉权截然不同。

更重要的，是其中虽然监察委主任在党内级别上仍低于政治局常委兼任的中纪委书记，中纪委只是借用一张法定的国家机构外衣从事大大扩张的监察权力，谈论监察委和中纪委孰高孰低并无意义，最终都经由这位中纪委书记向总书记、国家主席报告，三位一体的国家元首也因此如中国古代皇帝一般直接掌握了监察权，从而间接控制了整个官僚机构，可如唐太宗一般，把全国各州刺史的名字记在屏风上，“坐卧恒看”，实现“监察治国”，即“纪委领政”的治理方式。

更何况，监察对象不止党员、干部、公务员，也包括了国有企业负责人和集体单位、群众组织负责人，将社会和经济的主体囊括在内。如果考虑到国有资本的混合所有模式，即对私人资本参股的广泛性，那么随着国有企业外延的扩展，监察所针对的资本和企业家其范围也极其惊人，包括教育、文化、医疗机构在内的社会精英都在监察委恢网之下。如此以往，一个对政治、经济、和社会生活领域实行专制的绝对权威便得以巩固。这可能是过去一个多世纪以来中国历史上从未出现过的一种超级威权主义，并且可能长期持续下去，对中国未来和世界的影响都是深远的。

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