2015年9月23日
【明報專訊】早前中聯辦主任張曉明在一個《基本法》研討會上表示，香港的政治體制並不是實行行政、立法與司法的三權分立，而是中央政府直轄下以行政長官為核心的行政主導。此語一出，旋即引起各方爭議。其中，有論者說只有美國的政治體制才完全符合政治學對三權分立的要求（註一）；有說香港是三權互相制衡，而非三權分立（註二）； 亦有說我們不能說行政、立法、司法機關有各自的權力，就簡單地歸類為「三權分立」（註三）。一時間，一個在政治學中甚為易懂的概念，落在香港具體政治環境中反而卻愈說愈亂。
權力分立的基本意義
我們常說的三權分立，英文為separation of powers，其實直譯應當是「權力分立」或「權力分離」，當中並無「三」的意思；但無論我們是說三權還是五權分立（註四），其目的和基本意義皆甚為明確：我們要防止統治者獨攬所有權力，權力集中（concentration of powers）是非常危險的；當所有權力被一個政黨、一班人或一個政治領袖所壟斷，人民的權利和自由就危在旦夕，因此，權力必須分散而置，用以防止獨裁專政的出現。
這就是18世紀法國哲學家孟德斯鳩（Montesquieu）提倡分權學說的基本理由。孟德斯鳩在《法意》（The Spirit of Laws）一書中指出，歷史說明任何人當擁有權力時，就容易濫用權力。要防止濫權，就必須施以有效制衡（註五）。孟德斯鳩說，每一個國家有三種權力：立法權、有關國際法事項的行政權，以及有關民法事項的行政權（即司法權）。若這些立法和行政權集中在同一個人或同一個機關手上，自由便不復存在了；因為掌權者將可為所欲為，甚至制訂和執行暴虐的法律（註六）。同樣道理，司法權也要跟立法、行政權分立而治。
美國制訂憲法的時候，就是參考了孟德斯鳩的分權學說，明確訂下了行政、立法、司法三權分立並互相制衡的政治體制。美國憲法之父麥迪遜（Madison）就認為，權力集中永遠是自由的嚴重威脅。他說：「把所有立法、行政和司法權置於同一手中，不論是一個人、數個人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，我們也可公正地稱之為暴政。」（註七）要防止暴政，就要把權力分散，並使權力與權力之間互相制衡。但麥迪遜同時指出， 孟德斯鳩的分權思想並沒有說三權需「完全分離」（"totally separate and distinct"）（註八）；相反，麥氏認為三權需要在一定程度上「連繫和融合」（"connected and blended"）（註九）才能達至互相制衡（"checked and restrained"）（註十）。
三權分立的原則
在政體設計和具體操作上，三權如何分立而又適度連繫以達至互相制衡，不同國家有不同的做法。若從大體原則上講，有以下幾點。第一，在一般情况下，行政、立法和司法機關人事不重疊；例如，行政機關的官員不能同時是立法機關的立法者或司法機關的法官。 第二，在一般情况下，三權各自有獨立的產生方法；例如，行政首長和立法機關的議員是分別由獨立的選舉產生，產生方法互不相干。第三，各機關需要在一些事務範圍內交叉重疊，才能發揮互相監察制衡的作用；例如，行政機關有法案否決權或提案權，司法機關有司法覆核權（judicial review），立法機關有彈劾行政首長及調查行政失誤等權力。
三權分立同適用國家地方政體
明白了上述三權分立的原則，我們當可釐清一些誤解。首先，三權分立是容許三權在一些職能上重疊，藉此產生有效的互相制衡作用。其次，三權分立沒有三權平等的意思，它主張的是把權力分散和作出有效的制衡，三權分立是可容許其中一權享有較大或較多的權力；例如，依據美國憲法，總統既是國家元首，也是政府首長、外交首長、三軍總司令，享有極廣泛的權力，但美國仍然是三權分立。因此，我們不能因為香港行政長官的權力較大、憲政地位較高，便說香港政制不是三權分立。第三，三權分立的核心意思是權力分散和制衡，這適用於國家政體層面，亦適用於地方政體層面。例如，美國每個州也是三權分立的政體。我們不能說因為某地方政體不是主權國家，便說三權分立並不適用。
現代政治學所說的三權分立，大抵就是上述的意思（註十一）。今天，法律界在討論權力分立（separation of powers）時，他們所指的是司法獨立於行政和立法機關。在此狹義下，英國也可以說是奉行權力分立。但對政治學學者來說，司法獨立是既定的，他們更關心的是行政機關和立法機關的權力關係。目前世界上的民主國家，主要的政體模式都是總統制（presidentialism）、議會制（parliamentarism）或兩者的混合體（如法國）。在總統制中行政和立法機關的權力和產生辦法是分立的，而在議會制中兩者則是融合的（fusion of powers），由立法機關產生行政機關。所以，在行政立法機關的關係上，英式議會制並不行權力分立。
香港政體明顯是三權分立
雖然香港特區不是一個國家，亦不是一個民主制度，但我們仍然可以問，特區的行政、立法關係，是傾向哪一種政制模式？從基本法的規定來看，香港特區的政體，明顯是三權分立，傾向總統制而非議會制或混合制的。理由很簡單：
第一，特區的行政和立法的權力是分散而置的，特區行政長官（及其他政策官員）和立法會兩者的產生辦法或權力來源互為獨立，各自以不同選舉或任命方式產生。
第二，行政和立法機關人事不重疊，例如，根據《問責制主要官員守則》第4.1節，司長和政策局長均不合資格被提名為立法會選舉候選人。雖然特區政府的行政會議有吸納一些立法會議員這項安排，但這並沒有明顯背離三權分立的原則，因為行政會議只是為行政長官提供意見的諮詢組織，沒有制定或執行政策的實質權力。
第三，特區的行政和立法機關在管轄範圍內部分職權重疊，且互相制衡。例如，基本法的第74條給予行政長官一些專有的立法提案權（涉及公共開支或政治體制或政府運作的立法）及限制立法會提出法案的權力（涉及政府政策的立法提案須得行政長官同意），以及第50條說明「行政長官如拒絕簽署立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案」，可解散立法會。但與此同時，基本法第52條亦說明重選的立法會仍以全體議員三分之二多數通過所爭議的原案，而行政長官仍拒絕簽署，則行政長官必須辭職。而第73條亦賦予立法會在行政長官嚴重違法或瀆職而不辭職時，可彈劾行政長官，報請中央人民政府決定。以上種種皆說明特區政體顯然是行政和立法互相制衡的體制。
第四，當然，特區司法獨立是另一符合三權分立的制度。基本法第19條訂明香港「享有獨立的司法權」，第85條則規定香港的法院「獨立進行審判，不受任何干涉」，法院亦可透過司法覆核來制約行政、立法部門的行為。終審法院法官和高等法院首席法官由獨立委員會推薦，立法會同意，行政長官任命。但為確保司法獨立，基本法第89條訂明「法官只有在無力履行職責或行為不檢的情况下，行政長官才可根據終審法院首席法官任命的不少於三名當地法官組成的審議庭的建議，予以免職」。
因此，說香港特區不是三權分立，是混淆概念，不符基本法規定。鄧小平在基本法訂立前曾說過香港不搞三權分立是一回事，但基本法所規定的政制是什麼則是另一回事。北京官員和學者多年來都說，香港特區是以行政長官為核心的行政主導體制。我認為，我們只能說在基本法的政制規定中，有些機制（如行政長官提案權）是為了強化行政長官的主導作用而設，但不能因此說這就是有別於三權分立的行政主導政體。充其量是三權分立下偏向行政主導。香港特區的政治體制，在基本法規定下，從來都是行政、立法、司法權力分立而互相制衡，此基本格局一直未變。
註一：〈劉兆佳：「行政主導」或「三權分立」？〉，《端傳媒》，2015年9月18日，取自：https://theinitium.com/article/20150915-opinion-lausiukai-separationofpowers/
註二：〈饒戈平：部分法官誤解基本法〉，《now新聞》，2015年9月15日，取自：http://news.now.com/home/local/player?newsId=151005
註三：張志剛，〈糾纏三權「分立」 不如認清「分寸」〉，《經濟日報》，2015年9月17日，取自：http://www.hket.com/eti/article/7a38d566-7f03-
43a8-ba97-37ca5693bb60-187587
註四：例如，孫中山提出的行政、立法、司法、監察及考試的五權分立
註五：Montesquieu, The Spirit of Laws, ed. David Wallace Carrithers（Berkeley：University of California Press, 1977）, Book XI, Chapter 4.
註 六：同上，Book XI, Chapter 6.
註七：Alexander Hamilton, James Madison, John Jay, The Federalist Papers, ed. Clinton Rossiter（New York：Signet Classic, New American Library, 2003）, No. 47, p. 298.
註八：同上，No. 47, p. 304.
註九：同上，No. 48, p. 305.
註十：同上，No. 48, p. 308.
註十一：讀者若有興趣探究三權分立的意思和學說，除了可參考各本政治學入門教科書外，亦可閱讀M. J. C. Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers, 2nd edition, （Oxford：Oxford University Press, 1967）
作者是香港大學政治與公共行政學系教授
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