我們首先要回到80年代初，中英談判之時。當時香港主流的民意拒絕回歸，英國人以此為籌碼和中國談判。而中國所控制的傳統左派的聲音嚴重不足。在中 國急需找到民意支持的時候，香港興起了一股“民主回歸”的勢力，即支持以一國兩制，港人民主治港的方式回歸祖國。說來諷刺，這些民主回歸派，有很多後來都 被視為反華勢力，比如司徒華（教協）、楊森（匯點）、馮檢基（民協）、何俊仁（太平山學會）等後來被視為反對派人當年都是民主回歸派的提倡者。現在內地污 蔑學聯為港英時代就成為英國控制香港大學生的工具，但在80年代初，學聯是最支持回歸祖國的團體。在1982年撒切爾夫人訪港時，學聯組織大學生到啟德機 場公開抗議其訪港，並大呼回歸中國口號。他們上書趙紫陽，提出民主回歸，民主治港的要求，得到趙紫陽的親筆覆信，支持他們的要求。正是在這些民主回歸派的 輿論支持下，中國才打贏了民意牌，最後和英國簽訂《中英聯合聲明》。
於是，在基本法制定之初（1985年），民主派和中國的關係相當不錯，司徒華和李柱銘都被委任進基本法起草委員會。在當時，回歸後的政制發展，尤其 是特首和立法會的選舉方式是核心爭議。一開始時大約有兩個方案：一是民主回歸派提出的一九零人政制方案，它要求在97年就實行特首普選，而在97年至少有 一半立法會議員通過直選產生，另外四分一由功能組別產生，四分一由區議員互選產生；另一派是工商界等提出的八十九人政制方案，它提出97年的特首由一個由 600人組成的選舉團產生，這個選舉團也選出四分之一的議員，另外四分一的議員由直選產生，二分一的議員由功能組別產生。
在兩派爭執不下之際，在88年11月，查良鏞和查濟民提出一個妥協方案，這被稱為雙查方案或主流方案。方案規定在特首方面，最初由800人組成的選 舉委員會選舉產生，但最終實現普選；而立法會方面，則分三屆達到二分一議席由直選產生，而最終也達到普選產生。有傳雙查方案是中央授意的，也因此為大部分 起草委員所接受，於是它又成為主流方案。雙查方案最後凝結為1989年2月的基本法第二版草案，這個草案的規定在以後立刻會展開討論。
在此一切順利之際，發生了震撼世界的六四天安門事件。六四事件是中央和香港民主派分道揚鑣的關鍵點。這裡不多討論六四事件的問題，只是著重指出，當 時香港各界對支持學生有史無前例的一致性。除了後來發展成為民主派的主要領導人之外，商界，文化界和政界的一眾人，包括後來的建制派都發表過支持學生的聲 明或表態。比如現在的特首梁振英，當時就是學生的支持者。
對香港人來說，六四發生在一個糟糕的時刻。當時，基本法的制定到了一個關鍵的時刻：經過第一輪的諮詢，基本法已經有了第二版草案，但仍然處於第二次 諮詢期，還沒有成為定稿（1989年2月公佈第二版草案，諮詢工作則在10月結束，1990年4月即通過定案）。由於這個諮詢期跨越六四，起草委員會中的 港方委員發生重要變動，激烈支持學生的司徒華和李柱銘被開除，另外一些支持學生的委員則主動辭職，比如雙查方案的提出者查良鏞，留下的港方委員多是親中派 和大商家，人數上也處於劣勢。
這時基本法的框架已經成型，加上有《中英聯合聲明》作為保障，基本法大致上還可以保持按照原有的原則制定。但是，在清除了民主派和其他同情學生的委 員之後，中央新班子認為需要從原先的立場後退，於是中央和親中派對基本法進行了一系列的修改，以加強日後中央對香港的控制。這樣在定稿時，和第二版草案對 比，至少出現了三個顯著的不同，其中兩個是關於特首選舉辦法和立法會選舉辦法。
在關於特首選舉的第45條中，第二版草案為：
香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。
行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達普選產生的目標。[1]
定案中為：
香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。
行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。[2]
我們可以看到，關於特首選舉的方法，在草案中並無“提委會”的規定。事實上，有關如何選特首的規定在草案中放在了附件一，即關於如何修改特首選舉方法的規定。草案的附件一比定案的要詳細很多。草案為第七至九條：
七﹑第一任行政長官按照《全國人民代表大會關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》產生。
第二、第三任行政長官按本附件規定的辦法產生。
在第三任行政長官任內，立法會擬定具體辦法，通過香港特別行政區全體選民投票，以決定是否由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後，普選產生行政長官。投票結果報全國人民代表大會常務委員會備案。
上述全體選民投票的舉行，必須獲得立法會議員多數通過，徵得行政長官同意和全國人民代表大會常務委員會的批准方可進行。投票結果，必須有百分之三十以上的合法准選民的贊成，方為有效，付諸實施。
八、如上述投票決定行政長官由普選產生，從第四任從起實施；如投票決定不變，每隔十年可按第七項的規定再舉行全體選民投票。
九、除本附件第七、八項已有規定者外，行政長官的產生辦法如需進行其他的修改，可經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案。
而在定案中僅僅寫成第七條：
七﹑二○○七年以後各任行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准。
因此，根據草案和定案的對比，有幾點是值得指出的：
第一，在草案中，是否需要提委會並不是確定的，而是需要通過香港選民公投而決定。決定的議題是：“是否由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提 名後，普選產生行政長官。”對這個條文的理解是：第一，是否由普選產生行政長官；第二，提名權是否應該由提名委員會壟斷。而在定案中，提委會的規定直接出 現在第45條，香港人無權決定是否需要提委會。
第二，在草案中對普選有一個明確的時間表，即規定香港人有權決定在2012年的選舉（第四屆）是否通過普選產生特首，而且在2012年之前“必須” 提出一個修改方案。但在定案中，對香港何時能夠通過普選產生特首的限期沒有規定（但規定2007年之後才可以）。因此，是否讓香港普選，連是否能夠啟動修 改程序都完全取決於中央。最後在04釋法中，要修改選舉方法，須由特首提出申請是否需要修改，再由中央批准，既釋法時加上的五部曲的第一和第二步。沒有規 定特首必須提出申請，也沒有規定中央必須批准申請。這樣，中央就控制了是否修改選舉辦法的權力，把草案中的法律規定變為中央的政策。在2007年的人大常 委決定中，這個時間表被定為2017年，比草案推遲5年。
第三，在草案中，提出新的特首選舉方法的權力在立法會。但是在定案中，這個權力卻沒有被明確說出，儘管從條文看還是應該屬於立法會。但是，在人大 04主動釋法中，提出這個方案的權力卻給了特區政府。換言之，通過對基本法草案的修改和04釋法，中央把在草案中原屬於立法會的提出方案的權力從立法會手 上轉移到特區政府手上。
第四，在基本法草案中，提供了“公投”這個概念。香港選民既有權決定特首的產生辦法，公投也是基本法所支持的。但是在定案中，香港選民既喪失了決定 特首如何產生的權力，又失去公投這一憲制的設計。儘管香港人可以通過諮詢和反映意見等方式表達自己的觀點，但是並非普選產生的政府對這些觀點可以視而不 見，聽而不聞。正如這次諮詢一樣，沒有制度去保障民意可以得到尊重，唯一的機制就是半民選的立法會的否決權。
而關於立法會產生的修改方法方面，草案中的附件二列明：
三、第一屆立法會按照《全國人民代表大會關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的規定》產生。
第一至第四屆立法會按本附件的規定組成。在第四屆立法會任內，立法會擬定具體辦法，通過香港特別行政區全體選民投票，以決定立法會的議員是否全部由普選產生。投票結果報全國人民代表大會常務委員會備案。
上述全體選民投票的舉行，必須獲得立法會議員多數通過，徵得行政長官的批准方可進行。投票結果，必須有百分之三十以上的合法選民的贊成，方為有效，付諸實施。
四、如上述投票決定立法會議員全部由普選產生，從第五屆起實施；如投票決定不變，每隔十年可按第三項的規定再舉行全體選民投票。
五、除本附件第三、四項已有規定者外，其他變更須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案。
而定案中為：
三﹑二○○七年以後立法會的產生辦法和表決程序
二○○七年以後香港特別行政區立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序，如需對本附件的規定進行修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案。
可見，在立法會產生的修改方法上，中央也同樣作出了和特首選舉類似的修改。具體地說：
第一，在草案中，規定了議員是否全部由普選產生的時間表，最早為第五屆（2012）。而在定案中，則變成沒有時間表，到最後由中央在2007人大常 委的決定中規定為最早是2020年。和特首選舉規定一樣，在基本法草案中規定，必須用公投決定是否需要修改和如何修改，中央無權過問。但在定案和其後的 04釋法中，就連選舉方法是否需要修改都變為了一個中央的政策決定。
第二，在草案中，提出新的選舉辦法的權力同樣屬�立法會，但是在定案中，也沒有明確地規定誰提出新的選舉辦法。通過04釋法，這個權力被解釋為屬於特區政府，和草案的原意是不符的。
第三，在草案中，立法會是否全面普選，由選民通過公投而決定。但在定案中，公投機制再次被拋棄。
第四，在草案中，中央對立法會選舉如何修改並無憲制的決定力，僅僅可以對全民公投的結果進行備案。而在定案中，選舉辦法需要在中央備案。從字面上看，“備案”似乎沒有特別的干預權力。但到底是否如此，恐怕到了2020年討論的時候還有變數。
此外，在第23條中，第二版草案是：
香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為。
而正式版是：
香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。
定案比草案增加了黑體所示的禁止和外國組織聯繫的條文。
總而言之，在基本法從第二版草案到定案的改變中，中央很大程度地加強了對特首選舉和立法會選舉的控制。由於最初非普選產生的特首是中央可以控制的， 而中央也擁有是否批准修改選舉方法的權力，加上方案由特區政府所提出（而非控制力較弱的立法會），又要由特首所同意，加上要中央的批准。中央為特首選舉方 法加上了N重大閘，保證了萬無一失。
從第二版草案到定案的這種變化肯定不反映當時香港人的意願，而基本為被中央（多數）和香港親中建制派（少數）所決定。如果當時香港人有權選擇，對剛 剛經歷悲劇的香港人來說，其選擇必然是一個更為讓香港人自主的方案，至少保持第二版草案的原貌。儘管香港人對此能夠提出建議，但是無權決定，相當於說了白 說。民主派和一些中間派成員被踢出局，導致起草委員會中無人為港人的利益發聲，當然，即便有人發聲了，也無法抗衡中央當時蓄意對香港收緊控制的決心。
總之，到最後，儘管基本法很大程度上仍然保留了香港高度自治的權力，但以上列舉的這些修改為日後中央對香港的控制，特別是特首選舉的控制增加了很大的力度。香港很多人現在所要爭取的公民提名和公投，就是這樣被一個發生在不恰當時刻的不幸事件所葬送。
當然，從另一方面來看，由於基本法起草前幾年的努力，特首最終通過普選產生和立法會議員最終全部通過普選產生畢竟是白紙黑字寫在基本法上了。這既是 民主回歸派和港英努力爭取的結果（比如港英用88年選舉不直選換取把直選的字眼寫在基本法上），也得益於在89年之前中央領導層的開明，這使得後人無法完 全推翻前人的框架。無論如何，既寫在基本法之上，就等於中央給港人的一個莊嚴的承諾。從這個意義上看，基本法的定稿雖然不完美，但如果能夠完全遵守，也不 能說很差。現在的關鍵就是，這個承諾到底是否最終能夠得到兌現。
[1] http://ebook.lib.hku.hk/bldho/articles/BL0103.pdf，下同
[2] http://www.basiclaw.gov.hk/tc/basiclawtext/，下同
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