【另一面】大城市离不开“低端产业”

导语：日 前，有媒体发表评论称，限制低端产业是大城市发展的内在要求，应该对那些吸引大量人员就业、加重城市负荷、妨碍城市格局优化的低端产业，采取限制或禁入措 施，以此来提升大城市的功能定位和发展层次。事实上，把城市的交通拥堵和雾霾产生归结于外来人口和低端产业是一种错误的思维定式，排挤低端业态的“一刀 切”式管理，硬是把管理层和被管理层分开，不仅将大大增加城市管理成本，更剥夺了外来流动人口就业的权利，人为地将外来人口赶出城市。
60秒读懂专题：城 市拥堵不能归结为外来人口和低端产业，恰恰相反的是，低端制造业产能过剩正是由地方政府片面追求GDP等短期经济指标导致。清理低端产业是一种错误的思维 定式，东京、纽约、洛杉矶等国际化大城市并未采用清理低端产业的模式来优化城市管理，低端服务业就业比重不低于北京。清理低端产业更不会减轻城市拥堵程 度，只会剥夺外来低收入人口的生存权，人为将外来人口赶出城市，而这也不会解决城市管理上的失控，反而会大大增加管理成本。
城市拥堵不能归结于外来人口、低端产业，刻意发展高端产业，限制“低端产业”是发展误区
近 些年来，中国在产业发展问题上一直存在一些误区，例如在刻意发展高端产业的同时，还往往轻视劳动密集型产业。实际上，虽然生产技术或手段可以有先进落后之 别，但产业本身没有也不应该有好坏之分。发展劳动密集型产业，也并不妨碍发展技术密集型产业。国家发改委城市和小城镇中心主任李铁认为，城市产业没有高低 之分，更替是长期过程，是市场决定的结果。把城市的交通拥堵、雾霾的产生归结于外来人口、低端产业，这种思维定式已经存在了几十年。并在严格控制大城市人 口的旗号下，进入了政府决策的考虑之中。仿佛特大城市就是所谓高端人士、户籍人口生活的乐园。
片面追求GDP等短期经济指标考核的地方政府行为才导致低端制造业产能过剩的罪魁祸首
产 业的转移和集聚，在很大程度上，是一个自然的、渐进的过程，政府不能直接干预，更不能干预过多和操之过急。低端制造业产能过剩，更是与政府行为息息相关。 地方政府由于片面追求GDP等短期经济指标的考核，在地方财政税收、短期低水平就业、地方公共服务和GDP考核的激励和约束下，地方政府往往对房地产、钢 铁、水泥等投资大、见效快、技术不成熟项目产能过剩的项目等有较大偏好表现为大量政绩工程加快上马。这种注重短期经济效益的经济发展方式可以迅速增加地方 财政和税收收入，但也导致低端制造业的产能过剩。
据中国社科院发布的2014年《经济蓝皮书》指出， 房地产、钢铁、水泥等行业中除高端产 能不足外，并存严重的低端产能过剩现象。2012年底，中国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶的产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、 73.1%和75%，明显低于国际通常水平。
清理低端产业，剥夺非本地户籍的外来低收入人群的生存权，人为地将部分外来人口赶出城市
在 社会保障水平不能搜盖所有人或者社会保障水平较低的情况下，进入低技术水平、低环境标准的非正规部门就成为低收入人群求生存的唯一手段。生存权是一项基本 人权，但当低端部门就业者的生存权不仅不能得到认可，更会遭到剥夺和冲击。针对传统服务业和低端第三产业对流动人口有巨大吸附作用的特点，大城市纷纷清理 低端产业，对“五小门店”和小百货、小建材等各类市场进行整顿，整合清理了一批不具备基本条件的小门店、小企业，减少低端就业岗位对流动人口的过度需求。 除此之外，更是在就业政策倾斜，就是优先促进本地人就业，以抑制流动人口。而这无疑剥夺非本地户籍的外来低收入人群的生存权，人为地将部分外来人口赶出城 市。
东京、纽约等国际化大城市未采取清理低端产业方式优化城市管理，低端服务业就业比重不低于北京
同时，有评 论称，“发达国家的城镇化进程早于中国几十年上百年，他们建设和发展大城市的经验值得我们借鉴。如纽约等国际化大城市，在规模人口达到700万—800万 以后，就进入缓慢增长甚至停止增长阶段……优化管理运行机制留下足够的空间。” 然而，东京、纽约等国际化大城市并未采取清理低端产业的方式来优化城市管理空间。以服务业为例，根据《2009年东京都统计年鉴》的数据显示，东京的高端 服务业和低端服务业产值比重分别为60.2%和24.7%，而低端服务业就业比重达到73.6%；根据美国经济分析局的2011年统计摘要（"Gross Domestic Product by tate," February 2011，U.S. Bureau of Economic Analysis, “The 2011 Statistical Abstract”）显示，2009年，纽约的高端服务业和低端服务业产值比重分别为52.7%和38.4%，而低端服务业就业比重达到67.4%。而据 《2011年中国统计年鉴》显示，北京市低端服务业就业占城市份额为53.5%。
“一刀切”式的清理低端产业，并不会解决城市管理上的失控，反而会大大增加管理成本
低 端部门就业与城市环境管理之间存在难以调和的矛盾，一度陷入暴力抗法和暴力执法的怪圈。广州大学建筑与城市规划学院城市规划系教授、城市规划研究所所长杨 宏烈在研究了广州的现状后，强调正是城市的不健全，才导致“马路经济”等低端产业乘虚而入，繁殖出违章建筑，形成无序混乱的商业空间。除了管理上的失控， 就是建设上的失误。然而，“一刀切”式的清理低端产业，并不会解决城市管理上的失控和建设上的失误，只不过是“以堵为主”的强力打压，并不能从根本上解决 问题。
低端生产和服务领域的劳动者永远是城市的合理组成部分。排挤低端业态的决策存在一个理想化误区，认为城市里都是高端人才最好。但一个城市人口结构是由其综合水平决定的，硬是把管理层和被管理层分开，将大大增加管理成本。
与城市拥挤度更相关的是经济发展程度，清除“低端产业”不会减轻城市拥堵 
有 评论称，“限制小餐饮、小作坊、小废品收购、小商品批发等低端产业发展，首先是为了控制城市人口过快增长“，以此来缓解特大城市的拥堵度。然而，经济学家 梁建章根据《中国城市统计年鉴2011》作过一个分析，发现中国城市的拥挤程度并不高。在全球221个人口超过200万的城市集聚体中，上海和北京的拥挤 度（建成区人口密度）分别处于第114和139位，仅属中等偏轻水平。
根据2011年的《世界城市地区人口统计》（Demographia World Urban Areas，这份报告统计了居住人口在50万人以上的所有城市地区）显示， 与城市拥挤度更相关的是所在国的经济发展程度，而不是所在国的人口。所在国人口少一半，拥挤度要低6.8%，但所在国人均GDP高20%，拥挤度要低 7%。即，对大城市拥挤度来说，全国人口少一半所对应的差异，不如两三年的经济增长。
20世纪初，洛杉矶在建设“令人满意的大都市”与“低端产业”发生矛盾时，采用协商机制化解，而非简单地清理“低端产业”
在 发达国家的历史上，也曾经发生过摊贩和其他利益主体争夺城市空间的冲突，但由于在那些国家建立了协商机制，冲突容易化解，容易达成多赢的妥协。1880年 到1920年间洛杉矶市正经历城市人口高速增长的阶段，19世纪后期，摊贩等低端经济部门在洛杉矶的人行道上很活跃，到了20世纪初，将洛杉矶建设成“在 经济、社区和审美方面令人满意的大都市”的目标与上述“现状”就发生了矛盾。解决冲突的有效途径之一是运用协商机制，在决定公共场所使用方式时，洛杉矶公 众有许多途径可以参与决策，表达意见。居民可以向市议会请愿，出席市议会会议，议员们和市长就有关问题进行辩论，颁布、修改和废止相关条例。如果公众对市 政府的行动有异议，可由法院进行裁决。有关条例多次修改，很好地发挥了调和各方权益的作用。
低端产业能够创造更多的就业岗位，纽约在曼哈顿“西区工业区”依靠低端产业重振经济、吸纳就业、减少犯罪
低 端产业能在一定时期内创造更多的就业岗位，在北京邮电大学硕士刘栋栋撰写的《我国中低端服务业的就业效应研究》，认为只要控制好国民收入分配过程中的公平 性问题，降低基尼系数水平，并在现阶段基础上提高人均国民收入水平、城市化水平、服务业工资率等指标，即当人均国民收入、第三产业雇员平均工资额及城市化 水平均增长1%时，中低端的服务业就业量增长超过1%。
在发达国家，也有一些没落的社区需要依靠非正规部门等低端产业来重振经济，吸纳就 业。纽约市曾在非正规部门的管制问题上，提出规划法令应当允许低盈利部门的企业去竞争曼哈顿之类繁华区域的空间。如曼哈顿所谓的“西区工业区”( West Side Industrial Zone)就通过提供低租金的场地，使一系列非正规工业服务项目得意在该区立足，而且靠近其目标客户群。让没落的社区有经济增长的机会，缩小其与城市中发 达地区的差距，以及减少犯罪。

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