第七章～人命繫於一線
香港政府廣泛失治，規模擴張至公眾和媒體也未能全面理解危機出現時，被報導的公共服務部門醜闊聞通常被視為個別事件。事實上，它們是當代政府「橫衝直撞」作風冒起的證據，過去二十年來更不斷惡化。本章試圖通過四個直接或間接危及人命安全的案例作研究，說明失治對各方面帶來的威脅。
災難及其原因只是本章的其中一部分。同等重要的是分析政府對生命損失和預防未來災難的反應。 每個案例中，政府都容許對公眾的臉險境繼續存在。本章還選擇了四個失治例子，說明有缺陷的行政管理比比著是，因此四者涵蓋範圍從公共衛生說到住屋安全，從海上安全延伸到防止貪腐。
公眾衛生失守
2003年初，香港成為非典型肺炎（SARS）的受害者，此疫於2002年從內地爆發，並蔓延至新加坡及其他亞洲國家。儘管人口相對較少，但香港佔全球受害者總數的21％，以及全球死亡人數的近三分之一。
這場災難是歷史上一次驚人的倒退。在1950年代，香港經歷過更為嚴重的威脅，當時有超過100萬移民從內地湧入，其中大多數人棲身寮屋和廉價貧民窟，內裡只有最原始的衛生設施和供水。（第四章內有詳細解釋）他們多為貧困，「瀕臨創荒」，患有「各種傳染病，帶有寄生蟲以及其他營養缺乏症」，似乎沒有什麼能夠阻止這些死亡率極高的大規模流行病症。然而，衛生當局有效地控制傳染病和寄生蟲疾病的死亡率，從24％下降到1951年至1961年間的16％。
在2003年非典型肺炎疫情擴散前夕，立法會議員何秀蘭向衛生福利及及食物局局長查詢有關與內地，特別是廣東省的接觸有多頻繁。局長透露過去三年中，香港與廣東省各地政府之間共有20次「溝通」。其中，關於供應公共衛生數據的有兩次，「交流一般衛生問題的資訊」有七次，何議員追問，這些通報在「預防疾病傳播」方面有何效果？局長的答覆措辭謹慎，只是間接地表明目前的安排並不理想。他指他曾提出「確保與內地當局進行更密切的合作，適時交換有關公共衛生問題的資訊」。不過，「對於關乎公共衛生重要的疾病爆發」，他回應「馬上通過既定渠道直接接觸」。這種保證被證明屬過份樂觀。當非典型肺炎已成為廣東省一大嚴重威脅，該省並沒有提供承諾的資訊，非典型肺炎隨即傳至香港。
這種流行病毒由醫學教授劉劍倫不知不覺地從廣東省傳入。一位資深同僚前往香港檢查劉教授的健康狀況，然後試圖提醒香港醫療當局留意劉即將帶來流行病毒的危險。這一項警告並未被視為緊急情況，部分原因就是省級官員保證疫情已得到控制。後來事態明顯顯示，盡管香港公共衛生系統過去在處理傳染病方面經驗豐富，但這次因為不熟悉內地的政治制度而嚴重受挫。
非典型肺炎席捲香港，內地卻「全神貫注於最高級別國家領導層的任何變動」。 按照傳統，這是「非常重要的事件」，所有政府活動都應該報喜不報憂。 因此，廣東當局在正常時期通報的有限衛生資訊更為減少。對於香港衛生當局而言，這是一場災難，因為他們並沒有全面了解這傳染病疫症的發展情況，以及其威脅程度。
情況更壞的是中港文化的相異。在香港，控制疫情的關鍵武器，往往包括鋪天蓋地宣傳健康威脅，以及社區教育。然而，對非典型肺炎在香港蔓延的廣泛報導遭到內地官員抨擊。 一位著名的大陸人士講讉責香港媒道「不中肯」，有可能引起公眾恐慌，他更指此舉會損害經濟，直到國家的新政治領導層確立，香港和廣東之間才能建立相關的有效合作機制，解決這次危機以及其他衛生問題。
非曲型肺炎爆發以及對其處理不當，也揭示了時任行政長官董建華當時成立不久的部長制存有嚴重缺陷。立法會調查非典型肺炎危機時，董廷華以描述「政府如何盡最大努力應對非典型肺炎爆發」。他曾呼籲制定目標，以降低「每日舉報的病例」，他說，首先是每日五宗，然後是每日零宗。 他的建議幾乎脫離現實：純粹想盡快結束疫情，好像對醫生護士以及任何其他情況都不在意。他所設的目標不過是政治辭藻。
按一名醫院管理局高級職員描述，雖然董建華處理非典疫情時「非常親力親為」，但這位行政長官似乎完全沒有意識到他本應扮演的領導角色。 根據醫院管理局自己的調查，在疫情爆發之初，並沒有「明確的指揮鏈，應變計劃或正式機制，將醫院管理局，衛生署及衛生福利及食物局的主要決策者聚集在一起。前線專業人員不斷警告危機加劇，卻未得到「最高層」積極回應跟進。「政府與社區的溝通」的正面態度帶有誤導成分，因此，對於「那些敏銳地意識到情況不斷升級」的醫療專業人來說，這一點被證明是「令人費解的」。官方調查指出，政府過份樂觀的訊息可能破壞了醫管局，衛生署以及衛生福利及食物局三方在應對危機時建立「集中協調方案」的努力。
令人格外留意的是，當醫管局行政總裁因非典住院治療時，董建華未能介入。醫院管理局調查報告稱，「關鍵的領導角色變得愈來愈混亂。」一個星期內，患病的官方人員「繼續在病床上參與抗疫」，並沒有明確地將權力移交給他的副手。不懂政治的人知道，必須即時更換一位無能為力的高級負責人。即使是企業高層也應該了解到，確保替代人選被迅速任命，並且正式授權交接有多麼重要。
醫院管理局的調查顯示，當時領導層對情況仍然完全混淆不清。一支由20名成員親組成的新「作戰團隊」，成立並每天會面。事實證明這個小組大得難以運作，只渝淪為一個資訊交換論廈壇。「缺乏明確的領導」往往味著達成決策「需要花很多時間建立共識」，董建華在首次建立部長制度，以鞏固其對公務員制度和廣大公共部門的控制權時，未能提供適當的憲法框架，令高級官員之間的不協調和角色衝突加劇，他任命了一位衛生局長，受衛生署署長問責，然而，只有署長，而不是該位衛生部長，才是處理傳染病疫症的「主要角色」，因只有他獨自擁有執行這一項責任的法律權力。
時任行政長官辦公室主任林燒煥光後來亦承認，沒有人想過處理事件所涉及的合法性，所以署長的法定權力並沒有轉移給局長，署長本身擁有自已的法律自主權力，和衛生福利及食物局的分歧被證明是無可避免的，神奇的是，董建華和他的任命官員即使在任職六年後，仍然不明白政府，政策局，部門和相關人員的工作，其實均受法律和條例嚴格監管。值得留意的是，這些法律限制是多年來部長制任命官員投訴的最大原因之一，同時亦是誤導的源頭，令他們懷疑公務員違抗命令。
即使在非典型肺炎期間，對公共衛生開支的緊納政策仍然是首要任務，這一場流行病造成了額外而且無法避免的代價，隔離病房和深切治療設施要在一夜間擴大，亦必須找到相關醫療專業人員，制止疫情並幫助感染者康復，董建華宣布，政府將額外撥款2億元用於應對危機，但這筆款項仍不足以彌補2003年預算所削減的總醬療支出（這是董建華持續緊縮政策的一部分），此外，自2000年以來，醫院部門已經遭受嚴重資源削減，例如在2001年，醫院管理局首次不得已對在公立醫院治療乳癌和其他癌症的病人收取藥物費。
抗戰沙士的財政壓力加劇了醫院服務的資金不足問題，這些應對社區正常需求的服務擴展已無比迫切。疫情期間，醫院管理局直言不諱，指政府的財政削減政策增加了輪候時間，降低了公眾可享的醫療標準。2005年，醫管局的財務狀況仍未恢復。據透露，治療必須在「更緊急的情況下」安排，「醫療質素開始下降」。到2007年，由於未能解決財政短缺，醫院管管理局「有限甚或拒絕引進新技術和藥品，並延遲更換設備」。2008年，官員仍然冷待無力承擔「自資項目」的患者的因境。他們聲稱，提供的「絕大多數」次選替代藥物都是「有效藥物」。事實上，患者正在接受二流治療。政府並沒有受到這些公開披露的事件所影響，並盡可能地固守其財務緊縮政策。以干擾素為例，它是治療肝炎，白血病和多發性硬化症等嚴重疾病的關鍵藥物，在2001年被列入「患者自付」名單，直到2010年才撤消。
顧汝德
＜失治之城-掙扎求存的香港＞P.169-173
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