Saturday, 7 July 2018

《经济观察报》部分地方偿债压力超想象：某县收入20亿支出近100亿

记者 杜涛

宋恒（化名）6月中旬的这个周末，过得不是那么轻松。

他是一家国有金融机构的政信部门负责人，这几年一直在给地方政府做投融资业务。

周五，他已经设计好他的周末，当个好爸爸，陪孩子玩。但是下午的一个电话把他的周末计划全部改变了。湖南某地级市最大的融资平台债务到期后，不能正常偿还，要求展期。

这已经不是宋恒第一次接到这样的展期要求了。据宋恒了解，2013年左右也曾出现过地方政府及融资平台债务偿还压力大的问题，上一轮是因为地方财政收入放缓，这一次则是因为上级主管部门对违规融资通道进行堵塞，导致地方政府无法借新还旧。地方财政收入途径减少，支出压力未变，巨大的收支差额造成融资平台债务问题。

在华东某省的一个县，2018年1-5月税收收入增幅为20%，去年同期收入20多个亿，今年24个亿，但是整个1-5月份，支出已经近百亿。

这不是个例。在吉林的某县，在去年财政挤水分之后，今年1—5月的收入依然缩水了8个亿。对于该县来说，这意味着刚性支出存在缺口。

收入与支出的严重不匹配，给地方政府财政造成了压力。

展期

周末计划被打乱的宋恒去了湖南的地级市，在去之前宋恒做了很多准备工作。

这是宋恒2016年给当地最大的融资平台做的一笔借款，数额达到几个亿。当时43号文已经出台，但地方政府和金融机构在经历了短暂的恐慌之后，发现43号文并没有真正的落地，便又开始融资借债。两三年后，地方政府融资平台的债务又开始膨胀起来。

而对于2014年年底之前的债务，财政部已经锁定了存量债务。2014年底财政部清理甄别后确定的地方存量债务为15.4万亿。

宋恒郁闷的是，这笔借款，直到快到期了融资平台才通知他，以至于连借新还旧走程序的时间都不够了。

宋恒前几年放出的款，有一类是给银行做通道，这类的还款问题基本不用他理会，他担心的是自己放出的款对方还不了。在他接到通知展期电话的时候，他脑袋里想的是，要把握在手里的兜底函寄到审计署去。

兜底函与承诺函一样，都是地方政府在通过融资平台借款时提供的一种担保增信的函，财政部要求地方政府不准出具各种担保函承诺函之类文件。

中财-鹏元政府投融资研究所执行所长温来成认为，由于2015年地方财政和融资平台切断，财政只管地方债务这块，而融资平台要向市场融资。2018年的债务发行计划里，债券期限延长，地方政府可以发行15年、20年的债券，还可以借新还旧。融资平台的债务还是要靠融资平台自身去解决，现在主要通过加快投融资平台转型，提高融资平台的融资能力去解决。对于政府欠融资平台的债，也就是融资平台手里的对地方政府的应收账款，地方政府应该安排预算偿还。

其实宋恒已经非常小心，他在操作业务的时候，只做地市一级的业务，他认为县级的业务风险太大，所以几乎不做。

进入2018年，在中央要求地方政府以及国有企业去杠杆的背景下，宋恒只接了一个单子，他的大部分精力都用于关注之前的业务情况，确保地方政府按时偿还。

宋恒认为，地方政府一般情况下不会赖账，只要财政充足，都会偿还。但是现在的问题是，地方政府在融资渠道被限制的情况下，已经无力偿还债务。

地方政府没钱

部分地方政府的偿债压力比想象中的还要紧张。

在上述的华东某县，每个月用于支付公务员以及老师工资的财政支出便有3个多亿，这意味着在税收中的一大半是刚性支出。

该县2018年1-5月的财政收入为20多亿，但是1-5月全部财政支出近100亿。该县或许对此已经习以为常，2017年该县收入70多个亿，上交财政10个亿，但是2017年依然支出了140个亿。在2018年1-5月的财政支出中，每月有3亿用于公务员和老师工资，1亿用于政府机构运转，1亿用于民生支出。仅是上述支出，财政收入已难以覆盖。

该县一位财政人士告诉记者，在巨额的资金需求前，现在的财政收入只是杯水车薪。虽然今年上半年的税收情况很好，但是仍然难以弥补巨大的收支差额。他给记者举例，该县今年上半年税收增幅20%，即增加了4个亿，但是在棚改推进过程中，有一家工厂破产多年就等拆迁，光拔掉这钉子户就花费2个亿，而这仅仅只是其中一块棚改地。

上述的吉林某县与华东该县的结果一样，但原因却不尽相同。

该县近几年融资较少，过去还债存在一定的压力，之后大部分用置换债券的方式得以解决，但是该县遇到的更大困难来自于经济层面的发展问题。“现在整个县里没有什么好的企业，这导致了县里税收比较困难，这两年税收收入一直在下降，以前主要靠营业、房地产类等相关税种。现在营改增之后，虽然中央与地方增值税是五五分成，但是省里、市里都分走了一大半，县里财政如何保证？其次因为没有什么企业，企业所得税太少，更是无法支撑。”该县级市的一位财政人员告诉记者。

据记者了解，目前该县的支出只是保工资保运转，但是保民生较为困难，20多亿元的财政收入（包含转移支付），工资支出就要花掉19亿到20亿。

无论是民生支出还是偿债支出，对于现在的地方政府来说，都是不小的挑战，特别是在融资渠道变窄之时，地方政府该如何解决？

何解？

2018年4月2日下午，中央财经委员会召开第一次会议，会议提出打好防范化解金融风险攻坚战，要坚持底线思维，坚持稳中求进，抓住主要矛盾。要以结构性去杠杆为基本思路，分部门、分债务类型提出不同要求，地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来，努力实现宏观杠杆率稳定和逐步下降。

自从2014年预算法修订、43号文出台以后，财政部开始严格监管地方政府的举债问题，特别是2016年下半年到现在，财政部对地方政府违规出具担保函、承诺函的问题进行了查处。

之后财政部又出台了一系列的文件，挤压地方政府违法违规举债的空间，比如50号文、87号文。2017年，财政部对地方政府这几年支持基础设施建设的主力——PPP也进行了规范限制。

主管部门一刀切断了地方政府所有的融资渠道，但是在建的项目和到期的债务还要偿还，资金链面临着断裂的危险。

所以宋恒担心，这只是一个开始，毕竟在2014年43号文发布之后，他曾给融资平台放了不少的款。

但是对于地方政府来说，在建的项目不是说停就能停止的，这在客观上造成地方的实际支出压力、地方政府融资渠道变窄以及合规融资变少。

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚告诉记者，现在地方财政的压力比较大，地方政府需要防范风险，特别是隐形债务等风险，目前来说，有效的方法不多，地方政府要么尽可能收紧开支，要么新增债务偿还旧债。

实际上，对于地方财政面临压力的问题，财政部在严格监管的同时，也在合法合规的范围内给地方政府开口子，也就是地方债务管理中的“开前门，堵后门。”但是“开前门”的力度与地方政府的需求之间仍有着巨大的差距。

而地方政府也在不断寻找新的融资渠道。比如加大力气继续借钱，还有挪用财政专户等。

在上述华东某县，由于财政支出的压力，地方政府已经无法顾及支出款的实际性质，例如对财政专户款项的使用，本质上财政专户的钱是专款专用，不能挪用，现在就是财政专户的钱、代管账户融资的钱，都借给国库。

对于地方政府来说，合法合规收入的整体环境正在变好，该县税收增幅20%，也符合全国的税收增长趋势。财政部的数据显示，今年1-5月，全国一般公共预算收入中的税收收入累计达到76810亿元，同比增长15.8%。

一方面，税收数据在变化，另一方面，财政部不断给地方政府开口子。2018年5月9日，财政部发布《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》，文件表示，除去继续鼓励地方政府一般债券的借新还旧外，财政部还将继续扩大专项债券的发行范围，

宋恒这些天一直在与地方融资平台、财政局进行沟通，但他感到希望渺茫。他所接触的地级市，年财政收入过百亿，在他看来，市财政已经成为一副空架子。该市财政除去保民生的钱外，几乎没有了机动资金，企业之间的拆借都已经停了，也是因为没钱，之前的收入主要来源——棚改之后的土地出售，也将告一段落。

现在的宋恒寄希望于央行的“放水”。2018年的6月24日，中国人民银行决定从2018年7月5日起，下调国有大型商业银行、股份制商业银行、邮政储蓄银行、城市商业银行、非县域农村商业银行、外资银行人民币存款准备金率0.5个百分点。

在宋恒看来，城商行的资金或许就是地方政府向其还债的资金来源。

就在7月4日，现任中国人民银行货币政策委员会委员、中国发展研究基金会副理事长刘世锦对媒体表示，过去一个时期我国杠杆率增长较快，与我国储蓄主体与投资主体不匹配、权益融资比重偏低、货币化进程和金融深化较快、国有企业和平台公司曾一定程度上承担政府职能等因素有关。随着我国经济进入高质量发展阶段，上述推升杠杆率的因素正在出现重大变化。

在此前两天的7月2日，新一届国务院金融稳定发展委员会成立并召开会议，研究部署打好防范化解重大风险攻坚战等相关工作。会议中提及，将推进金融改革开放、保持货币政策稳健中性、维护金融市场流动性合理充裕、把握好监管工作节奏和力度、发挥好市场机制在资源配置中的决定性作用等重点工作。

宋恒看到了政策的曙光，但是他更想知道的是，政策什么时候能够开始正式推行。

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