新聞自由概談
甲、前言
今年二月，《明報》前總編輯劉進圖遇襲，前終審法院首席法官李國能及前律政司司長黃仁龍罕有指香港言論及新聞自由正受威脅，呼籲公眾捍衛法治，並以此保障
言論及新聞自由。終審法院前常任法官包致金在其退休感言提及，新聞自由是法治基石；傳媒是法治重要捍衛者。到底新聞自由是甚麼？我們不妨先循其本，重溫新
聞自由的國際標準。
乙、言論自由國際人權標準
《世界人權宣言》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》及《公民權利和政治權利國際公約》合稱國際人權憲章，是國際人權法的基礎。其中，《公民權利和政治權利國際公約》（下稱《公約》）第十九條訂明保障言論表達自由，為該權利的國際人權標準。
聯合國人權事務委員會是公約機構，由獨立人權專家擔任委員，專責監察各締約國實施《公約》的情況，包括定期審議各締約國報告、審議後制訂審議結論、訂明關注事項及改善建議、制訂《一般性意見》，權威解釋《公約》。
丙、聯合國具體解釋表達自由
委員會於第三十四號《一般性意見》詳細解釋《公約》言論自由，包括新聞自由。
新聞自由的依據
《公約》第十九(二)條要求締約國保障言論表達自由，包括「不分國界，尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由」，因此應保障傳媒及市民尋求、獲取及傳播資
訊的權利。《公約》訂明的保障亦包括一切表達形式和途徑，所以不論是報紙、影音、電子或網絡新聞報導均受保障。（段十一、十二）
獨立傳媒的重要性
表達自由是自由和民主社會的基石，亦是落實公開透明及問責原則的必要條件。（段二、三） 同樣，獨立及自由的傳媒促進公共討論，是民主社會的基石，對保障思想自由、言論表達自由及《公約》權利甚為重要。（段十三）
傳媒包括新媒體
言論自由無分主流或非主流傳媒。委員會認為「新聞報導是廣泛行動者共有職能」，包括「專職記者、評論員、網誌作者及透過自助出版或互聯網或其他媒介的人」，締約國「應採取一切必要措施，促進新媒體獨立，並確保市民可接觸新媒體」。（段十五）
至於監管制度，締約國「應考慮印刷傳媒、廣播傳媒及互聯網的分別」。（段三十九） 聯合國促進及保護意見及表達自由特別報告員亦強調互聯網的獨特性質，即使以往監管或限制傳統媒體的措施合理及合乎比例，延伸應用至互聯網則不然。
資訊自由法
委員會認為締約國應「積極公開涉及公眾利益的政府資訊」；「盡力確保公眾便捷、迅速、有效、切實獲取資訊」；並「採取必要措施確保獲取資訊的權利，包括資訊自由法立法」。 （段十九）
獨立公共廣播
委員會認為締約國應「確保獨立公共廣播獨立運作」，包括「保障其獨立及編輯自主」及「以無損其獨立的方式提供經費」。（段十六 ）
廣播發牌制度
委員會認為締約國應成立獨立公共廣播發牌機構，負責審查及批准傳媒廣播發牌。發牌條件及費用標準應「合理、明確、透明、不歧視及符合《公約》」，並應使公共、商業及社區廣播平等分配有限頻譜。（段三十九）
多元獨立媒體
委員會重視多元獨立的傳媒，認為「締約國不得壟斷控制傳媒，更應促進媒體的多元化」，並應根據《公約》採取行動，「防止有人控制傳媒，干預他人的言論自由」，（段四十）同時「保障少數族裔及語言群體獲得多元廣泛資訊的權利」。 （段十四）
保障新聞工作者安全
記者經常因履行採訪職務而受到威脅、恐嚇及襲擊。委員會認為，締約國「應採取有效措施，保護行使言論自由的人，免受以打壓其言論為目的之攻擊」，並應即時及積極調查威脅、恐嚇及襲擊記者事件，緝拿真兇」。（段二十三）
限制須合乎比例
若要限制言論自由，則須符《公約》第十九(三)條訂明的限制，即「經法律規定」，且限於為了「尊重他人權利或名譽」、「保障國家安全或公共秩序、或公共衛生或風化」而有必要設限。
限制須符《公約》條款、目標、宗旨及人人平等不受歧視原則。限制須出於必要，通過相稱性原則，並選擇對人權侵犯最小的方案（段三十四），尤其證明
「言論表達和威脅的直接和緊密聯繫」（段三十五）。委員會指出在「涉及民主社會公共討論公眾或政治人物，《公約》尤其重視言論不受限制」。（段三十四）
委員會認為，「所有公眾人物，包括國家元首和政府首腦等行使最高政治權力的人，應受到合理批評和政治反對」，「有辱公眾人物的言論表達形式並不足以成為處
罰的理由」。（段三十八）
就「國家安全」而言，締約國「必須確保叛國法及國家安全法（如官方機密條例或煽動叛亂法）符合《公約》第十九(三)條的嚴格規定」。委員會認為締約國若藉上述法律打壓或封鎖與公眾利益攸關的資訊，或拘捕記者、研究員或發放資訊者，則不符公約。（段三十）
丁、新聞自由屬憲制權利
《公約》於一九七六年適用於香港，一九九七年主權移交後則按《基本法》第三十九條適用於香港，香港政府須定期向聯合國提交報告及接受審議。
《基本法》第三章訂明香港居民的基本權利，第二十七條訂明「香港居民享有言論、新聞、出版的自由」。而《香港人權法案條例》
（香港法例第三百八十三章）第八條抄錄《公約》大部分條文，將《公約》納入本地法例，包括保障新聞自由。由此可見，新聞自由屬憲制權利，若受到侵犯，可依
據《基本法》及《人權法》透過司法程序申訴。
戊、聯合國人權事務委員會對香港的審議結論
聯合國審議香港實施《公約》情況，多次關注香港新聞自由。
一九九九年
委員會關注「《刑事罪行條例》對叛逆和煽動這兩項罪行所作的定義過於籠統，因而危害到公約第十九條所保障的發表自由。根據《基本法》第二十三條制定的所有法律，均須符合公約的規定。」（段十八），並於二○○六年及二○一三年重申此關注。
二○○六年
委員會關注「多宗有關新聞從業員和傳媒工作者遭恐嚇和騷擾的個案，牽涉政見爭拗 (第十九條)。香港特區應採取積極措施，防止傳媒工作者被騷擾，並檢控有關的違法者，以及確保傳媒可獨立運作，免受政府干預。」（段十三）
二○一三年
委員會關注「有報告指出，中國香港的媒體和學術自由有所惡化，出現了逮捕、攻擊和騷擾記者和學者的情況」，強調香港「應按照委員會關於思想和言論自由的第
三十四號《一般性意見》，採取有力措施，消除任何直接或間接的無理限制，特別是施加於媒體和學術界的，須採取有效步驟，包括調查襲擊記者事件，並落實公共
機構獲取資訊的權利」。（段十三）
參考資料
聯合國人權事務委員會《第三十四號一般性意見：第十九條：思想及表達自由》。二○一一年九月十二日。
香港新聞自由概況
問：國際特赦組織香港分會
答：杜耀明（香港浸會大學新聞系助理教授）
問：無國界記者於二〇一一至一二年世界新聞自由報告提到「香港記者遭逮捕、毆打和騷擾，其工作條件正以前所未有的程度惡化」。你有甚麼評論？
答：無國界記者按其既定準則評分排名，其中一項重要原則是政府政策，政府政策或態度轉變直接影響新聞自由空間，因此是表現新聞自由受侵害的指標，由香港免
費電視發牌、延遲發放或扣起突發消息以至限制示威及採訪等，均與政府有關。根據無國界記者標準，若政府倒退，新聞自由亦會大幅倒退，所以香港排名連續四年
下跌，由二〇一〇年第三十四位跌至今年六十一位。
問：一九九七年主權移交後，中國大陸領導人多次訪港，但政府和警方限制記者採訪愈見收緊，如二〇一一年李克強訪港，警員阻擋記者拍攝，二〇一二年向胡錦濤提問六四的記者遭扣查，你認為為何會有如此變化？
答：這與中國大陸政治氣候有關。相比十年前，現時的維穩更大規模，維穩費甚至超越軍費，大陸嚴控新聞自由，並延伸至香港。這亦與香港是否有條件及能力捍衛
行之有效的採訪制度有關。十年前，香港仍有議價能力，令採訪記者及領導人保持合理距離，平衡採訪自由和領導人安全。可惜由曾蔭權政府開始，香港似乎失去議
價能力，話事權愈來愈少。當中央希望隔絕記者近距離採訪領導人，甚至以大陸對待記者的方式來對待香港記者，香港已無能力抵禦或討價還價，結果做法與大陸相
似。
二〇〇三年（編按：五十萬人在七月一日上街反對二十三條立法），中央改變對香港政策，由過往「不干預、不出頭」變成「不干預但有作為」。只要中央認
為有利香港繁榮穩定、長遠發展及國家安全，就可介入香港政治、經濟、社會或文化，譬如經濟層面有CEPA及自由行，政治方面包括對付泛民主派。中央政府認
為「高度自治」已成次要考慮，而它所理解的「一國兩制」，可以執行任何支持香港政府施政的舉措，令香港的角色變成附庸。中央主導了領導人來港採訪安排，進
一步反映雙方權力不對稱。
問：二〇一三至一四年，傳媒高層接二連三遭受暴力襲擊，其中劉進圖遭斬傷，情況嚴重。為何這兩年有如此急劇變化？傳媒生態及新聞自由將如何受影響？
答：傳媒工作者受襲一直發生，並非個別事件，如一九九六年梁天偉及一九九八年鄭經翰均曾遇襲，在劉進圖遇襲前，《陽光時務週刊》老闆陳平遇襲，其後又有
《晨報》高層遇襲，這是眾多打壓新聞自由事件中較具體的表現，關鍵並不在於頻密程度，而是整體不正之風，挑戰新聞自由已無日無之。實際打擊新聞自由例子有
抽起報章廣告、撤換總編輯、特首梁振英向練乙錚發律師信，差不多同期出現，並朝不利方向發展。
市民難免憂慮新聞自由，因此前終審法院首席法官李國能及前律政司司長均開腔發出警號，提醒市民新聞自由並非必然，香港新聞自由整體環境轉變，面對前所未有的侵害，所以人人更應關注。
問：就香港近年新聞自由政策而言，譬如警方消防資訊數碼化、纏擾法擬立法、限制公司查冊、欠法定獨立公共廣播等，你有何評論？
答：政府一連串政策告訴我們，如果政府不是處心積慮，就是本能反應，對任何可令社會更開放的措施及對自由態度並不友善。例如香港電台，向它提供更多資源，
可用於發展節目或增加向公眾發放資訊的渠道，而內容不一定偏激或批判，但只要政府覺得有可能不利施政，便對其施壓。又如免費電視發牌，根本沒有理由長期限
制只有兩個免費電視牌照，尤其其中一個免費電視台不濟，以至出現一台獨大壟斷局面。政府懶理亞洲電視（亞視），不顧香港市民利益，只因亞視對政府毫無威
脅。這樣對政府並無好處，並窒礙市民接收資訊的權利。其中一個較為合理的解釋，就是政府恐懼任何令資訊更開放更多元化的措施。
問：民間社會一直在爭取檔案法及資訊自由法。你有甚麼意見？
答：聯合國人權事務委員會於第三十四號《一般性意見》訂明政府有責任讓傳媒和市民得到所需資訊，並指新聞自由不單是不干預，政府亦須發放資訊，充實言論自
由內容，因此政府不能一邊容許自由採訪，另一邊拒絕發放資訊。資訊自由是新聞自由不可或缺的一部分。檔案法亦是資訊自由的一部分，確保過去政府公務有清楚
記錄，並有序地公開，有利公眾監察，有助政府建立良好管治、施政透明及問責。
資訊自由法及檔案法兩者配合，可令政府公開現有及過去施政所涉及的資料（唯牽涉商業秘密或公眾利益者除外），讓公眾及傳媒更有效監察政府，亦讓公眾
有條件參與公共討論，因為資料和分析是理性討論的基礎。由此可見，資訊自由不僅保障市民知情權，亦有助政府變得開放，帶來民主政治實踐。
問：你認為香港傳媒對中國大陸及澳門有何角色？
答：香港傳媒是監察大陸實際情況的重要窗口。無論文化大革命還是八九六四，大陸愈禁止報導，外界愈需要了解。而近年大陸維權運動只能通過境外傳媒報導，當中外國傳媒報導大陸新聞的比重少於香港。
雖然大陸宣傳機器強大，利用輿論引導採訪，但是香港傳媒尚有言論自由，如在四川地震「一方受難，八方支援」的主旋律下仍有獨立採訪空間，有條件如實
報導，加上同文同種，報導會更貼切，有助香港人以至各地認識大陸，繼而出口轉內銷。因此香港記者在中國新聞前線有獨特角色。姑勿論報導可否幫助大陸人或澳
門人監察政府，單純為了香港人，也應好好善用僅餘空間。因為香港毗鄰大陸，兩地政治、經濟、社會及文化至今仍環環相扣，若大陸情況轉差，香港亦難以獨善其
身，因此了解及掌握大陸發展實況十分重要。
問：你對香港新聞自由有甚麼展望？有甚麼改善建議？
答：香港新聞自由逐漸走向維權階段。一方面新聞自由愈見受壓及侵犯，另一方面捍衛新聞自由的訴求愈見清晰，兩者形成張力，並有維權成分。
最近聲援李慧玲和劉進圖的集會人數遠高於以往關注打壓新聞自由的示威，反映市民感到問題升溫，新聞自由不再是多與少的問題，而是有或無的存亡問題。
例如在免費電視發牌，少一個免費電視牌照意味著少一把聲音和選擇，又如商台解僱李慧玲、香港數碼電台事件以至新聞工作者接連遇襲，可見新聞自由受到嚴重損
害，正在走回頭路，我們更須挺身而出，捍衛應有的權利。這種維權運動與大陸只是程度不同，但同樣關連到全民要求、價值及利益，不僅新聞界，所有市民也擔當
十分重要的角色。
至於網絡媒體，比較彈性和獨立，門檻較低，任何人也有發言權。然而，網絡媒體至今仍須透過主流傳媒報道，才有較大發揮。如善用社交網站廣傳資訊，善用網絡組織行動，可加強傳播能力，引起主流傳媒及公眾關注。
中國對香港新聞自由的影響
受訪者：呂秉權 （香港浸會大學新聞系客席高級講師、有線電視前中國組首席記者、無綫電視（香港電視廣播有限公司）前高級記者及主播）
前言：為了解中國大陸對香港新聞自由的影響，我們請來資深中國新聞工作者呂秉權與讀者分享精確分析。
政治審查及受壓的親身體驗
呂秉權以往跑中國新聞時，也曾遇到審查。首先在任職無綫電視時，於二○○四年採訪廣東禽流感疫情，時任廣東省常務副省長鍾陽勝指「雞死不一定是禽流感，可
以跳樓死，可以撞車死」。報導播出後，廣東官員施壓要求公司停播該片段，公司最終在稍後新聞時段抽起了有關鍾陽勝的報導。然後，二○○五年趙紫陽逝世，採
訪人員由兩隊撤至一隊，公司並指示不用採訪趙紫陽逝世至葬禮期間的新聞，因為不會報導。後來呂秉權轉職到有線電視，於二○○九年六四事件二十周年後，與中
國國務院新聞辦公室六局一位副署長會面，副署長要求有線電視減少或不要播放維園六四燭光晚會情況，因為「報導太多太刺眼」。
中國中央政府控制新聞自由，延伸至香港
呂秉權認為自從中國政權交接，新任國家主席習近平上任以來，大陸對香港新聞自由有較強影響。其中背景是習近平對於控制意識形態及新聞自由，比前任領導人採
取更高壓的手段。在意識形態方面，習近平曾向政府內部表示前蘇聯倒台是因為意識形態鬆懈，所以經常擔心「亡黨亡國」。他還在二○一三年四月發出「七不講」
禁令，反對討論普世價值、新聞自由、公民社會、公民權利、中國共產黨的歷史錯誤、權貴資產階級及司法獨立。此外，他在八一九全國宣傳思想工作會議中，將意
識形態工作視為極端重要，著重輿論鬥爭。呂秉權認為「是毛澤東後鮮有高度」，「凡是中央認為影響國家安全，就要『敢於亮劍』『搶奪陣地』」。
其後，中國中央政府高壓整肅網絡意見領袖、知識分子及異見人士。罪名由以前「煽動顛覆國家政權罪」[1] 改至現在「聚眾擾亂公共場所秩序罪」（如許志永）、「造謠」、「經濟犯罪」及「尋釁滋事罪」等。微博比以前寂靜，網民更不敢言。
至於大陸新聞自由，呂秉權指自二○一三年起，中央要求記者參加馬克思主義新聞觀考試，記者需要取得政治思想合格才可獲批記者證。當局間中逮捕記者，
或以降職令記者無法繼續調查，譬如記者羅昌平疑因實名舉報[2]國家發改委副主任劉鐵男涉貪而遭調職，記者劉虎因實名舉報國家工商總局副局長馬正其等而遭
起訴「誹謗」及「尋釁滋事罪」等。
呂秉權分析由於以上背景影響習近平政府，唯恐大陸人民看到香港新聞會衝擊其意識形態及國家主權安全，譬如在香港的反蝗行動、闖軍營、佔領中環或台灣
服貿佔領立法院等。另外，中央發現香港比想像中更難管治，故此亦歸咎於香港傳媒「火上加油」。呂秉權進一步分析，擔任維穩工作的大陸官員，為了可獲更多維
穩費，有部分人會傾向誇大香港情況，以證明其存在價值，凡此種種刺激習近平政府加強監控香港傳媒。
經濟掛帥，新聞自由讓路
無國界記者於二○一四年報告指「中國經濟影響延伸至香港、澳門及台灣傳媒，損害傳媒獨立」。呂秉權闡釋，中央有專人與傳媒高層會面、用膳及電話聯絡，解釋
大陸情況，譬如提醒於北京奧運或世博只可報喜事，而官員每每亦以訓示或指令的態度來表現官威，「聽話」則給予採訪便利、獨家新聞、官方消息或在官方新聞活
動獲「抽中」問問題等。若「不聽話」，小則申請記者採訪證時受到刁難或少了採訪機會，大則影響集團生意。
呂秉權亦指中央政府委任中聯辦官員時，有跡象顯示可能與統戰香港傳媒有關。譬如中聯辦副主任楊健來，他來自廣東南方報業集團，曾處理《南方周末》新年特刊事件，[3]熟悉傳媒生態，有打壓新聞經驗。
呂秉權列舉具體事例，在政治上，如港澳辦主任王光亞上任後，首先接見的是《南華早報》老闆郭鶴年之女郭惠光。其後《南華早報》被指親中央政府，如現
時總編輯王向偉曾是中國吉林省人民政治協商會議委員（政協），《南華早報》亦曾遭批評自我審查敏感報導（以簡訊報導李旺陽死訊），可見是互動影響。經濟
上，譬如《蘋果日報》及《am730》疑因編採方針而遭到客戶抽廣告，或影響集團的大陸生意，手法不言而喻。中聯辦統戰傳媒，對管理層、中層及前線記者是
赤裸裸施壓，對老闆則施以經濟手段。
香港傳媒對於中國大陸及澳門的角色
呂秉權認為雖然目前香港言論空間收窄了，香港傳媒相對仍可報導真相，譬如報導中國人權問題、薄熙來案、領導人家族財產調查、六四及民族問題等，香港傳媒可
較自由派人採訪及報導，反之，大陸傳媒不時受到制肘，中央要求統一口徑，打壓地方傳媒派人採訪。譬如最近廣東茂名市民示威反對興建PX化工廠或溫州動車事
件。大陸傳媒只可報導民生、環保及經濟，而不能如實探討社會問題。至於澳門，傳媒很「和諧」，不敢觸碰大陸問題，情況與大陸傳媒相似，記者難以監督權貴，
無從履行傳媒第四權的新聞天職。香港是最後陣地，可為澳門填補空白。如果連香港也失守，不再報導真相及監督政府，權貴可更肆無忌憚，小市民遭受侵權的機會
增加，利益更為受損。
香港新聞自由前景黯淡，市民要警醒
呂秉權表示香港新聞自由的未來難以樂觀。中共政權勢力一直膨脹，以前未達顛峰已對香港有所作為，現在有錢有權，恐怕只會更甚。他又認為前線記者必須企硬，
繼續作深度和扎實的報導。再者，傳媒高層及中層應謹記當初入行的理想，恪守新聞價值。現時網絡媒體興起，可以此監督主流傳媒，並如實報導和評論。另外，身
為讀者，若發現傳媒變質，可多發聲，公眾的輿論壓力能帶來影響。長遠來說，他認為必須成立基金，讓記者可申請資助，用作調查或專題報導或拍攝紀錄片的經
費，基金必須獨立，有公開評審機制及準則，而且確保記者的報導並不受基金機構約束或利益影響。二○二一年將是中共建黨百周年，權力膨脹將到達頂點，香港情
況可能會更緊縮。中央以捍衛國家安全及主權作為國家首要原則，並可藉此做任何事。如此，香港人更要警醒和掙扎。
註釋：
[1]
《中華人民共和國刑法》第一百○五條訂明「組織、策劃、實施顛覆國家政權、推翻社會主義制度的，對首要分子或者罪行重大的，處無期徒刑或者十年以上有期徒
刑；對積極參加的，處三年以上十年以下有期徒刑；對其他參加的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利。以造謠、誹謗或者其他方式煽動顛覆國家
政權、推翻社會主義制度的，處五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利；首要分子或者罪行重大的，處五年以上有期徒刑。」
[2] 實名舉報制度，即指舉報人使用真實姓名及聯絡，向紀檢監察機關舉報官員違紀違法的行為。
[3] 二○一三年《南方周末》新年特刊事件中，廣東省委宣傳部長庹震被指大幅修改《南方周末》的新年致辭，引起編採人員抗議。
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