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美中對峙的焦點何在？
英國《金融時報》 艾倫•貝蒂
歐洲的經濟“火災”不止是引來全球政策制定者吃驚的關注，歐元區濺出的疲軟“火花”還有可能引爆世界其他地區已有的緊張局勢。然而在美國，儘管政府和國會日益不安地盯著歐洲地區，但一直讓他們關注和煩惱的主要問題之一，依然是中國在匯率和貿易方面的行動。
美國將于明年舉行大選。如果美國經濟增長停滯、失業率居高不下，那麼國會的耐心很可能會消耗殆盡，全球爆發全面貿易戰的可能性將會上升。
幾個潛在的引爆點依然存在。儘管中國政府在2010年6月放棄了人民幣盯住美元的匯率政策，但人民幣今年僅有小幅升值。儘管中國對旨在打造高附加值產業的“自主創新”政策進行了一些調整，但它對內仍保留了一系列干預措施，比如補貼、採購控制和強制外國公司轉讓技術。
“兩條腿走路”
不過美國官員聲稱，他們通過微妙而靈活的方式取得了一些進展，抓住了湧現出的機遇，並努力與中國改革派合作，而不是無休止地尋求對抗。
一位美國政府高官表示：“我們正在兩條腿走路，一方面努力讓中國融入國際體系、使其成為負責讓該體系順利運轉的少數國家之一、並為此承擔責任，另一方面在他們違反規則時向他們施加壓力。”
儘管美國政府一直在努力擴大與中國政府的接觸，但最讓美國國會煩惱的仍然是匯率問題。中國經常帳戶盈餘（美國議員稱這在很大程度上反映出人民幣被低估）占國內生產總值(GDP)的比例，已從2007年的逾10%降至今年可能性很大的4%左右的水準。但美國許多議員表示，中國操縱匯率以支援出口商的做法仍使全球處於失衡狀態。
今年人民幣的升值幅度很可能不到5%。按照多數人的估計，這意味著人民幣仍被大幅低估，儘管中國政府並不認可此類估算。總部位於華盛頓的智庫——彼得森國際經濟研究所(Peterson Institute for International Economics)表示，人民幣兌美元匯率目前仍比公允水準低24%。中國通脹壓力逐漸緩解，再加上有跡象顯示經濟增長正在放緩，因此中國加快人民幣升值以給國內經濟降溫的動力有所減弱。
美國運用雙邊和多邊外交手段努力讓中國政府相信，允許人民幣升值符合中國自身利益；美國政府還尋求爭取20國集團(G20)成員國的支持。
美國國內的政治活動為政府增添了一個談判工具（儘管使用該工具可能招致危險）：以“匯率關稅”相威脅。今年10月，美國參議院通過法案，要求美國政府在評估進口商品的定價不公平程度時，估算商品生產國貨幣被低估的情況，以便加征所謂的“反傾銷”和“反補貼”緊急關稅。幾乎所有有望贏得總統候選人提名的共和黨人都表示支持該法案。
美國政府似乎只是在用該法案進行威脅，它一方面表示認同該法案的宗旨，另一方面含糊地表示擔心該法案是否符合世貿組織(WTO)規則。這種微妙的立場激怒了眾議院中的共和黨領導層；它表示該法案可能引發一場全面貿易戰，並頂住民主黨施加的壓力、不在眾議院就類似的法案進行表決。
一些專家同意此類威脅可能適得其反的觀點。彼得森國際經濟研究所的尼克•拉迪(Nick Lardy)表示，直接對抗只會讓那些私下裏主張擴大人民幣匯率靈活性的中方部門（比如中國央行）陷入不利境地。拉迪說：“其他部門和機構可能會對中國央行表示，你們完全是在聽命於西方利益集團。”
拉迪認為，美國政府的其他策略（組織起一個敦促人民幣升值的國家聯盟）可能更有效果，那會讓中國因不願讓人民幣升值而陷入孤立。美國在G20中有許多天然盟友，尤其是巴西——後者也對人民幣匯率感到不安。
但全球其他地區發生的經濟事件正在合力削弱上述策略的效力。投資者日益增長的避險情緒最近已導致資本流入中國的趨勢發生逆轉，並促使人民幣匯率走低。在歐洲，一些官員仍希望中國為歐元區紓困出一把力，因此不願與其發生正面衝突。
國際社會一直很難就匯率問題向某國施壓。管理全球匯率的法律也少之又少。相比之下，在商品服務貿易和與之相關的採購、外國投資、知識產權及國內監管等議題上，各國卻擁有多種手段可以探索使用、又不致引發外交爭端。沒錯，貿易法律框架存在著巨大的漏洞，但中國已加入近十年之久的WTO所制定的規則，仍可起到一定的約束作用。
美國政府已就此採取了一系列行動，其中包括：就中國對從美國進口的商品加征的反傾銷和反補貼稅，在WTO起訴中國；發起針對中國政府扶持本國可再生能源行業的廣泛調查。在這種情況下，中國主動廢除了一項補貼本國風電行業的計畫。
美國貿易代表辦公室(USTR)總法律顧問蒂姆•賴夫(Tim Reif)表示：“自從爭端可以通過訴訟途徑解決以後，到目前為止，在50%左右的情況下，中國在案件實際進入爭端解決程式前就會主動採取行動、履行義務。”
美國政府提起訴訟時還著眼于確立有用的判例。近期，美國政府就中國對從美國進口的雞肉加征反傾銷和反補貼關稅提起了訴訟。禽肉或許不是最耀眼或附加值最高的出口商品，但鑒於這個案子具有更廣泛的意義，這麼做或許是有價值的。“中國一直把反傾銷和反補貼關稅作為報復手段，”賴夫說，“之所以就此案提起訴訟，部分原因就是為了防止中國利用這類關稅實施報復。”
走法律程式也有一些缺陷。其中之一就是，WTO規則的覆蓋面有限。比如說，中國龐大的政府採購市場大部分不向外資企業開放。中國迄今仍未履行加入WTO《政府採購協議》的承諾，該協議是獨立於WTO常規規則之外的單獨協定。中國政府承諾在今年年底前遞交加入該協議的新提議，但美國商界對其是否會履行承諾表示懷疑。
另外，容易摘的果子已經摘完了。一些相對容易取勝的案子已經提交，因此，未來的訴訟行動很可能更加困難——特別是因為中國在補貼和監管操作方面缺乏資訊透明度。美國政府最近向WTO投訴，稱中國政府未能提供補貼方面的必要資訊，但在這個問題上，美國沒有多少可用的手段。
美國企業不肯合作
商業團體表示，美國企業常常也不願向美國政府提供起訴所必需的一些資訊，原因是擔心中國政府會對它們在中國的業務實施報復。對中國可再生能源行業展開調查的請求是由美國鋼鐵工人聯合會(United Steelworkers' Union)提出的，而非由某家美國企業提出的。最近，7家美國可再生能源企業對從中國進口的太陽能電池提起反傾銷和反補貼關稅訴訟，但其中6家企業都行使了匿名權。
在這個問題上，美國政府正面臨越來越大的壓力、要求它採取更加強硬的立場。美中經濟與安全評估委員會(US-China Economic and Security Review Commission)主席比爾•賴因施(Bill Reinsch)說：“向（美國貿易代表）提供資訊的代價很高，既要為此動用一些資源，又有可能招致以牙還牙的報復。”該委員會每年要向美國國會提交一份報告。賴因施認為，美國政府應該改變只在贏面很大時才提起訴訟的傳統做法，提起更多勝算較低的訴訟，保持對中國政府的壓力。他說，美國政府可以以利益“喪失或減損”(nullification or impairment)為由提起訴訟，這只需泛泛宣稱中國的貿易夥伴們未能得到中國入世本應帶給它們的合理收益
美國對付中國的最後一招是，召集多個國家簽訂貿易協定，讓中國感受到壓力，覺得不得不加入進來。最近，美國同意了《跨太平洋夥伴關係協定》（Trans-Pacific Partnership，簡稱TPP）的綱要協議。TPP的成員國有9個，其中包括中國式國家干預作風盛行的越南。該集團的目標是，在明年年底前談判達成一項協議。美國政府還在探索這樣一種構想：在WTO內構建更多類似於《政府採購協定》的多邊協定。
“中國必須明白，我們歡迎中國參與未來的進程，比如WTO內的多邊協議或TPP，”前白宮國際經濟高級官員、Rock Creek Global Advisor的丹•普萊斯(Dan Price)表示，“但無論中國參不參與，這些進程都會向前發展。”不過，目前加入TPP的那些國家對美貿易額的總和只占美國對外貿易額的6%，因此，中國不大可能感到不得不加入進來，美國企業也不大可能在短時間內搶走中國的所有出口市場。
從來沒有人說過，說服世界最大的商品出口國改變策略是件輕而易舉的事情。美國政府表示，國際商業活動並非“零和”遊戲，更完善的貿易規則會令日益成熟的中國經濟受益，中國政府若接受這兩個觀點就肯定會作出改變。促使中國政府作出改變的確需要時間，但考慮到美國的談判籌碼不多，一步步做說服工作似乎是最現實的策略。
“我們必須能夠證明給中國看，採取某項行動符合其自身利益。”一位元美國官員表示，“我們需要想方設法，敦促中國不要錯失機會。”
附：中國政府各部門在匯改問題上的分歧
作者：英國《金融時報》駐北京記者站站長吉密歐
華盛頓方面對中國貿易和匯率政策展開的一輪又一輪政治批評，已經讓北京方面的非民選領導人感到厭倦。上個月，中國官方媒體的一篇文章厲聲抨擊道，美國政客抓住人民幣匯率問題不放，不僅是因為他們數學太差，而且還代表著一種慣用的政治伎倆，用來把美國民眾的注意力從國內問題上引開。
中國的政策制定者一致否認關於人民幣幣值被低估的指責，也否認人民幣匯率對全球貿易扭曲和不平衡、或對美國經濟的問題負有責任。但在表面團結的背後，中國政府各部門對於這一問題卻有著各式各樣的看法，這也體現出中國政府內部的政治分歧。
在公開場合，所有官員都聲稱，自2005年7月以來，人民幣兌美元實際匯率已上升了40%（名義匯率上升了23%左右），儘管同期美國失業率從7%升至9%以上。
他們還指出，在人民幣自2005年起步入逐步升值軌道以前，華盛頓方面曾估計，人民幣被低估了40%，這一幅度與人民幣實際匯率迄今的升幅大致相當。
但中國政府和黨內的許多人士認為，中國必須引入更靈活的匯率機制，這將有助於解決國際和國內的不平衡問題。在這方面，最突出的宣導者是溫文爾雅的周小川行長領導的中國央行。
中國央行負責對外匯市場進行干預、確保人民幣匯率在一個狹窄的區間內波動，另外也負責管理由此累積下來的巨額外匯儲備。它還必須在努力對國有銀行部門的放貸行為進行微觀管理的同時，管理易於產生泡沫的國內經濟中的流動性。
多年來，周小川及其同事一直在低聲遊說當局實施匯率和利率改革。但中國央行沒有獨立性，與中國政府其他許多部門相比，處於相對弱勢的地位。
在反對匯率改革和人民幣升值的部門當中，商務部的反對似乎是最強烈的。商務部負責監管強大的出口部門，並為製造商們說話——這些製造商認為自己承受著方方面面的壓力，包括成本上漲、勞動力供給減少、勞動與環保標準變嚴以及人民幣升值。
譯者/何黎
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