一個懸而未決的問題是——香港在特朗普的新對中政策下，到底有何角色？
方志恒
2019-05-24
編按：中美貿易戰對抗升級，而在香港，《逃犯條例》修訂引發中聯辦和北京當局不斷施壓，看來勢在必行，香港日後在中美之間將扮演何種角色，近日引發關注。未來，美國是否會調整《美國——香港政策法》？香港獨立關稅區地位是否會有所改變？香港政治學者、香港教育大學香港研究學院副總監方志恒追溯了中美雙方在香港的地緣政治形勢，並展望未來美國對港政策的三種可能性，以及香港人的自主空間。本文首發於《星期日明報》，獲作者與《星期日明報》授權發佈。
2月27日，先是美國駐港總領事唐偉康發表演說，警示香港自治狀况之外，又將香港列入美國用以制衡中國的「自由開放印太秩序」；3月21日，美國國務院發表《美國——香港政策法》周年報告，雖延續香港不同於中國的「區別待遇」（differential treatments），卻以「倒退」（diminished）來形容香港自治，對中港政府發出正式警告；4月25日，美國國務院發聲明，表明關注《逃犯條例》修訂；5月4日，唐偉康接受傳媒訪問，更直指「美國的關注點，是如果香港和大陸之間的區別幾得糢糊（blurred）、一國兩制變得不再明顯（less clear），美國將可能需要調整政策」。
短短數月，美國「忽然」連番出拳，本來還在幻想美國不會動香港的政府官員，登時被打得滿天星斗。
早在2017年10月，我已在臉書多次提及，美國如對中國發動新冷戰，必會觸及《美國——香港政策法》。
現在事情正向此方向發展，香港權貴才如夢初醒。香港人，實在太需要補一堂地緣政治課。
美國在港利益：變革推動者 示範力量
香港人首先要知道美國在香港的龐大地緣政治利益。
美國早在1843年，就在港設立領事館。但美國真正介入香港，則是在冷戰時期，美國取代英國成為亞洲霸權時開始——即所謂「不列顛治世」（Pax Britannica）被「美利堅治世」（Pax Americana）取代。二戰時，美國原要求英國將香港交還中華民國；但1949年紅色中國崛起，令美國改變立場，因為香港位於「竹幕」（Bamboo Curtain）邊緣，可成為「自由世界前哨」（Free-world Outpost）。1960年美國國家安全委員會文件就明言美國的目標，是「延續香港作為自由世界前哨的地位」。為此，美國一手協助港英政府改善防務（以「共同戰略阻嚇」防範北京）和支持香港工業化（以養活大量中國難民）、另一手利用香港建立全球最大的情報網（美領館駐有編制龐大的中情局和聯邦調查局人員）和心戰網（透過美國新聞署影響香港和海內外的華人）。
冷戰結束後，一般的印象是美國在港利益以經濟為主——香港是美國第19大貿易伙伴（香港是美國貿易順差的最大貢獻者）、美資在亞洲的主要基地（美資數目在香港境外企業中排名第一，2018年共設有290個地區總部和434個地區辦事處）。但美國在港仍有重要戰略利益，只是不被人注意。97後，美領館仍舊直轄國務院，而不隸屬北京的美國駐華大使館；美國海軍繼續定期停泊香港，並視香港為美艦在亞洲調動的重要據點；美國C-17軍用運輸機每年數次降落香港機場，為美領館提供物資；更重要的，是美國始終視香港為「自由世界前哨」（儘管這個冷戰術語已不再公開提及），期望主權移交後香港成為推動中國自由化的「變革推動者」（change agent）——美國總統克林頓在1993年發表對中政策演說時，就讚賞香港是「民主價值的催化劑」（a catalyst of democratic values）；到最近唐偉康的演說，仍在重複這個定位，大讚香港對中國的「示範力量」（demonstration power）。
美國在港的廣泛利益，由《美國——香港政策法》予以制度化。此法在1992年由參眾兩院通過，將香港視為在美國法律下於貿易、投資、出入境、航運、國際協議等多方面上區別於中國的「非主權實體」（non-sovereign entity distinct from China under US laws），並明文支持香港民主化。此法並規定，國務卿每年就香港自治狀况向國會提交報告，如香港「自治程度不足」（not sufficiently autonomous），總統可暫停部分或全部給予香港的區別待遇，是華府必要時介入香港事務的政策工具。
中國在港利益：外匯來源 突破禁運 漂白投資
要掌握整個地緣政治形勢，也要認識中國在港的利益。
中共自建政以來，香港始終是其政權命脈所在。早在1949年2月中共建政前，毛澤東已決定不會收回香港，其後周恩來正式提出「長期打算、充分利用」的政策。事後證明，將稱作「英治香港」的獨立管轄區（separate jurisdiction）留下來，是中國得以突破美國圍堵的關鍵。冷戰時期，香港始終是中國最大的外匯來源地（估計1966年為1.7億英鎊、佔總數三分一）、唯一的貿易轉口港（走私入口被美國禁運的科技物資，以及出口中國農副產品）、中資企業的境外營運基地（中國銀行、華潤集團等）、以至情報心戰中心。假如沒有香港，中共在五六十年代能否捱過美國圍堵和其後的中蘇決裂，頗成疑問。
香港對中國不可替代的重要性，令北京在1980年代決心以「香港特別行政區」之名，在1997年後延續香港的獨立管轄區地位。由鄧小平政權到習近平政權，香港始終牽動中共政權。篇幅所限，只列舉近期統計和事例。香港始終是中國的最大資金來源地，包括最大的境外投資來源地（多年來都佔中國FDI（外商直接投資）總數六至七成）、中國企業最主要的上巿集資地（2018年累計有1146間國企、紅籌和民企在香港主板上巿）和最主要的銀行貸款來源地（2018年香港各銀行對中國大陸銀行和非銀行客戶的淨債權總額為7130億元港元）。近年，中國積極對外擴張影響力，香港廣受國際承認的獨立管轄區地位，成為中國進行境外影響力操作（offshore Chinese influence operations）的最佳掩護，儼然成了「紅色中國前哨」（Red-China Outpost）。例如，大量中資企業來港，漂白成港資企業，然後再對外投資（2017年有1792億港元的中國資金，以境外直接投資之名來港），包括2013年中國商人王靖以港資企業之名進行的尼加拉瓜運河項目。香港的獨立關稅區地位和船舶登記制度，對中國也有重大作用，包括繞過美國對中國的高科技出口管制（例如中國透過「港資企業」亞洲衛星，購買了美製人造衛星，並將之用作維穩和軍事用途），以至突破聯合國的制裁禁令（例如2017年12月韓國扣留在香港註冊的船隻「方向永嘉」，指其違反聯合國禁令，在公海上將石油轉運予朝鮮船隻）。就連特區護照和香港在國際組織的會員資格，也成為中國擴張影響力的槓桿，例如特區護照早已為中國權貴普遍使用（華為孟晚舟就有特區護照）、香港在東亞奧委會的會員資格也被北京用來打壓台灣（2018年7月中國聯同港澳、蒙古、韓國、朝鮮等，聯票取消原定在台中舉辦的東亞青運會）。最後，在2018年4月美國對付華為中興後，北京希望利用香港的特殊地位輸入西方科技，隨即在5月宣布支持香港成為國際創科中心，為此北京亦加快將香港納入大灣區（按《粵港澳大灣區規劃發展綱要》，日後香港事務將由中國副總理韓正的領導小組主導，令北京可更「充分利用」香港）。
明顯地，北京要將香港轉型為「紅色中國前哨」，關鍵在保留一國兩制的軀殼、但換掉香港自治的內涵——用北京的官方語言，就是2014年國務院白皮書提出的「中央擁有對香港特別行政區的全面管治權」這條總路線。換言之，北京不是要全面取消一國兩制，而是要淘空香港自治，以確保一國兩制更為北京所「充分利用」。在這個地緣政治背景下，就更能理解為何北京近年強硬打壓香港民主運動，因為任何將香港推向民主自治的改革，都會阻礙北京建立「紅色中國前哨」之計劃。
港在中美鬥爭最前線
這個「香港——美國——中國」的三方地緣政治故事，揭示了香港自冷戰以來，始終處於中美鬥爭的最前線。
在1950至1970年代的兩極冷戰時期，當美國以「圍堵政策」（containment policy）阻止蘇聯和中國輸出共產革命之時，華府將香港視作「自由世界前哨」；同時，北京卻以「長期打算、充分利用」政策，以香港為突破口繞過美國圍堵。這是中美鬥爭的第一回合（1950至1970年代）。
1972年尼克遜訪華後，由卡特到奧巴馬的歷任美國總統，都尋求以「接觸政策」（engagement policy），將中國整合到由美國主導的國際秩序。在這個脈絡下，香港被美國視作「變革推動者」，盛載着美國人在「接觸政策」下推動中國自由化的期望。同時，北京也完全認識美國「和平演變」中共政權之計劃，更加深知香港就是美國的「特洛伊木馬」（Trojan Horse），因此在主權移交後初期採取防禦策略，嚴防香港的「井水」影響中國的「河水」。由1972年起計四十多年，美國的「接觸政策」明顯失敗，中國固然未有自由化，把香港視作「變革推動者」也純屬幻想；反之，中國在這段時間崛起成新霸權，以「專制資本主義」（authoritarian capitalism）在全球擴張，甚至成功收服香港這隻「特洛伊木馬」、並逐步將之轉型為「紅色中國前哨」。這是中美鬥爭的第二回合（1972-2016）。
2017年1月特朗普上台後，迅速改變對中政策，拋棄傳統的「接觸政策」，採納全新的「對抗戰略」（competitive approach），在貿易、科技、情報、軍事等多方面全面抗衡中國。在這個中美鬥爭的第三回合中（2017至今），一個懸而未決的問題是——香港在特朗普的新對中政策下，到底有何角色？
美國在港選項
概念上，美國在香港有三個可能選項。
第一個選項，是維持「原則性放任政策」（principled hands-off approach），即警告中國不應干預香港自治、但不調整《美國——香港政策法》。這個選項的理據，是美國承認香港主權屬於中國，因此不直接介入香港事務。這個選項的缺點，可謂顯而易見。美國自2014年雨傘運動以來，就已經在實行這個選項，但幾年來儘管美國不斷警告，香港的自治狀况仍不斷惡化——事實上，北京認定美國光說不練，美國在香港事務上正淪為無牙老虎。此外，在這個選項下，中國將能輕易將香港建立為「紅色中國前哨」，那麼香港仍享有的區別待遇，客觀上將成為美國對中國制裁的最大漏洞。
第二個選項，是對香港實行整體性制裁（territory-wide sanctions），即暫停部分或全部給予香港的區別待遇。這個選項在現行的《美國——香港政策法》下，可透過總統行政命令實施。這個選項的理據，是美國判斷當前的一國兩制，是對美國國家利益的威脅，而美國並無方法（或已經太遲）阻止中國將香港建立為「紅色中國前哨」。美國一旦實行這個選項，即使只是局部實施（例如對香港科技禁運），都會嚴重打擊香港的國際金融中心地位，對中國經濟將是致命打擊（基於中國對香港金融無可替代的依賴）。當然，這是一個「核武選項」，因為不但北京和其在港代理人會被打擊，一般香港巿民也會受到衝擊。同時，暫停部分或全部給予香港的區別待遇，客觀上等同美國帶頭對香港實施一國一制，這明顯違背美國多年來支持一國兩制的立場，也違反把香港列入「自由開放印太秩序」的計劃。
第三個選項，是對香港實行個別制裁（individual／entity-targeted sanctions），即美國對破壞香港自治的個別人士／組織，實行凍結資產和禁止入境等措施。程序上，這個選項涉及將相關條款引入現行的《美國——香港政策法》，或全面採納拖延多年的《香港人權民主法》。這個選項的理據，是要區分北京在港代理人與香港巿民，因為北京對香港自治的干預，其實大多透過在港代理人執行（例如由選舉主任取消民主派候選人資格、由入境主任拒絕馬凱入境、由社團事務主任禁止香港民族黨運作、由親中立法會議員通過一地兩檢法案）。客觀上，這個選項將有兩個效果，一是大大增加北京在港代理人破壞香港自治的成本，以制衡避免香港自治進一步倒退；二是支援香港民主派的自治運動，令香港在印太秩序下再成為「自由世界前哨」。但這個選項肯定會引發北京強烈反彈，令香港成為中美攤牌的戰場。除非美國有一個切實可行、可長遠推動香港自治的計劃並決心付諸實行，採納這個選項將把香港推向政治不穩。
美國總統甘迺迪曾經說過：「管治，就是敢於決定。」美國現時正處於對港政策的決定時刻。怎樣選擇，取決於美國當局如何研判香港在新冷戰的角色。
港人聲音在哪？
在中美新冷戰下，除了大國的利益，香港人的聲音在哪裏？在「紅色中國前哨」與「自由世界前哨」拉扯之間，香港是傾中、傾美、還是尋求某種平衡？在地緣政治的大國遊戲下，小政體的自主空間固然有限，但歷史上也不乏「弱者槓桿（leverages of the weak）」的事例，冷戰時期的奧地利和英治香港都是表表者。
無論如何，香港人總不能只當旁觀者，否則必然在這場地緣政治鬥爭中成為典當品。香港人要盡全力出聲，捍衛香港作為對全世界開放的「國際自治政體」（internationalized autonomy）。當然，今天的香港特別行政區已非英治香港、新舊冷戰的情况也有所不同。但路多難行，都要想辦法行吧。
（本文章原刊於《星期日明報》，特別嗚謝作者及《星期日明報》授權轉載。）
原文：《中美新冷戰香港角色：自由世界前哨？紅色中國前哨？》 https://theinitium.com/article/20190525-hongkong-fongchihang-china-us-coldwar-hkrole/?utm_medium=copy
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