程翔：基本法23條的前世今生（上）——23條從「二宗罪」增加到「七宗罪」

 程翔 RFA 【洞察國情】20240215


編者按：香港政府已經展開《基本法23條》諮詢工作，相信在立法會遇到的阻力幾乎為零，在今年暑假前通過的機會相當大。不少人以為，北京在23條問題上對港人採取強硬態度，源於2019年的反修例運動。但採訪過上世紀80和90年代基本法起草過程的資深新聞工作者程翔指出，早於30多年前，也就是「六四事件」之前，北京對23條的態度就非常強硬，到「六四事件」之後，北京更加不信任香港人，所以23條在不停「加辣」，到今天，當年在草委會內提出強烈反對的部分香港委員，他們當時羅列出來的擔憂和後果，今天已逐一實現。

香港特區政府最近已經啟動《基本法23條》（以下簡稱「23條」）的諮詢工作，在《香港國安法》（以下簡稱「國安法」）這個「宇宙大法」的保駕護航下，相信23條會「順利通過」。香港人固有的思想言論行動自由將會進一步受到壓縮。

絕大多數香港人都知道「23條」是一把高懸在每一個人頭上的「達摩克利斯之劍」。香港前律政司長梁愛詩就曾以此形容此條文，所以在《基本法》草擬的過程中就提出很多反對意見，無奈在中共壓力下香港被迫接受它成為《基本法》的一部分，成為香港的所謂「憲制責任」。只要我們回顧一下這個立法過程，就知道香港曾經如何反對它入憲，可惜由於基本法起草委員會中，內地委員佔大多數（草委會59名委員，其中香港委員23名，大陸委員36名，後者佔絕對優勢），所以即使香港人反對也無法阻止「23條」載入《基本法》這部香港的小憲法。

為甚麼說「23條」是香港人的「達摩克利斯之劍」？因為這條法的本質是把中共極權制度下的意識形態、政治理念、行為模式通過法律形式嫁接到一個重視普世價值的親西方的資本主義社會。這就必然造成絕大多數香港人的擔憂與不安，因為很多香港人都或多或少、直接或間接地領教過中共統治下發生在大陸的共產主義人道災難。

更無奈的是，香港人在「回歸」的過程中完全被排除在中英談判的局外，對自己的前途命運無緣置喙，更遑論掌握。我們只能夠被動地接受「被回歸」的命運。從23條的制定過程中，就可以看到我們的無奈。從起草過程中的文件記錄可以看出，香港的草委們已是盡了很大的力氣來反對這條惡法，但最終無功而回。

《基本法》制定過程中經歷了九稿。從第一至第六稿，「23條」條說：「香港特別行政區應以法律禁止任何破壞國家統一和顛覆中央人民政府的行為（第一至第六稿，從1987年4月13日至1988年4月）」。這個版本只提兩種罪。

到了第七稿突然變得嚴厲，該版本說：「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂及竊取國家機密的行為」（見1989年2月《中華人民共和國香港特別行政區基本法草案》）。這一版本刪除了原稿（第一至六稿）「破壞國家統一和顛覆中央人民政府的行為」這句話，卻加了很多其他罪目。第七稿是在1989年2月制定的，這時尚未發生「六四事件」，為甚麼23條突然會變得嚴峻呢？筆者相信這同1987年1月中共總書記胡耀邦下台，中國內地政治氣氛向左傾斜有關。當內地政治氣氛左轉時，就會對香港加強戒心，因為中共黨內左派經常認為香港是危害內地安全的源頭之一。加上1989年初發生西藏暴動，內地政治氣氛大有山雨欲來風滿樓的感覺，使得由內地草委主導的基本法也向左傾斜。

起草過程中部分香港草委作出過強烈反應

由於第七稿變得嚴峻，而且訂立了很多新的罪名，所以激起香港草委的強烈反應。

筆者根據1988年10月基本法諮詢委員會《香港各界人士對<香港特別行政區基本法草案徵求意見稿諮詢報告第五冊 ---- 條文總報告》，把香港草委們提出的反對理由歸納如下：

一，限制香港人的自由

大家認為，此條文會剝奪香港人的權利和自由特別是新聞自由和言論自由、削弱香港法律對香港市民的保障、賦予中央政府無限大的權力，為香港帶來類似「反革命罪」的法律。

二，違反《中英聯合聲明》

《中英聯合聲明》沒有提及此條內容，若日後按此條文制定的叛亂罪條例不符合中央人民政府的要求，則北京便可以引用第17條在香港實施大陸的一套制度，此乃有違《中英聯合聲明》規定香港享有高度自治和立法權的精神。《中英聯合聲明》規定特區保持資本主義制度及生活方式50年不變，但此條實際上是引入了大陸過去的「反革命罪」，這是資本主義香港所沒有的政治概念，所以是違反《中英聯合聲明》的。

三， 兩地法律的差距

所謂「國家統一和顛覆中央人民政府的行為」範圍太廣，無邊無際，很不容易給與一個準則來界定甚麼是「顛覆中央人民政府」的行為。由於條文過於空泛容易被人濫用，例如掌權者對政治異見人士可加上「破壞統一」和「顛覆中央人民政府」的罪名。

「顛覆」和「叛國」不同，所有民主國家都沒有法律禁止顛覆國家的行為。當政府再不能代表人民的利益時，人民要把它推翻是天公地道的事。

而從現實看，香港實在沒有顛覆中央人民政府的力量和可能性。因此此條文是處處設防的典型例子，表明中央人民政府極度不信任特區和港人，亦是其沒有自信心的表現。

草委們認為，此條文沒有顧及兩制在法律上的差別，是否授權香港特別行政區裁定甚麼行為屬於「破壞國家統一和顛覆中央人民政府行為」？其適用法律是指特別行政區的法律或中國大陸的法律？

四，提出修改意見

香港的草委們提出，如果不能乾脆刪掉此條，也應該作出適當的修改，例如：
- 應該列明何謂「破壞國家統一和中央人民政府的行為」，以避免日後特別行政區民的言論自由受到限制以及由於內容含糊空泛，容易被將來的政府濫用。
- 應列明由特別行政區立法會議界定哪些是破壞國家統一和領土完整的行為。
- 應寫明有關「破壞國家統一和翻覆中央人民政府」的案件將在港審判，並以兩個國際公約為原則。
- 應列明自由言論、集會、抗議及請願行為不會被列為「破壞國家統一和顛覆中央人民政府」的行為。
- 應以本港的法律為本，勿滲入社會主義法律。

五，乾脆刪除此條文

草委們認為，如果政府令人民滿意的話,根本沒有人會做出顛覆政府的行為。香港完全沒有獨立的條件，所以沒有可能顛覆中央人民政府,此條文只令人產生恐懼,沒有實際必要。它的唯一作用是促使香港人移民、其真正意義只是保護統治者本身不受反對、況且此條文會令台灣人不寒而慄，故本身就有著「破壞統一」的功能。

草委們指出，在一個正常社會裡，人民有權評論中央人民政府和談論國家統一的問題。若執行此條文,將來會成為特別行政區政府強迫市民對中央效忠的武器。此條文用詞含糊,在解釋和執行上難保不會危害港人的權利和自由。

根據第十七條,人大常委會可制定任何有關「國家統一」的法律,由國務院指令香港政府公佈實施。故此,此條文極易被濫用,影響特別行政區的自治及居民權利。

「六四」後北京更加不信任港人

在「六四事件」發生前的這些反對意見並沒有被以內地人為多數的草委會接受，接著就發生「六四事件」。由於事件發生後，香港掀起大規模的支持北京學生民主運動的浪潮，使北京更覺得要收緊對香港的控制。我記得，事件發生時，國務院港澳辦二司司長容康對我說：「看來對基本法不能訂得太寬鬆了」，因此整個起草工作進一步朝著壓縮香港人的自由發展。

在「六四」後提交的討論稿（即第八稿，同第九稿的文字一樣，也是最終成為法律的版本）是在1990年2月16日通過的，該稿說：

「第二十三條 香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」 （1990年4月《中華人民共和國香港特別行政區基本法》）。

這樣，基本法23條就從第一稿的「兩宗罪」增加到第七稿的「四宗罪」，再增加到最後的「七宗罪」。在這個不斷「加辣」的過程中，完全不理會香港草委提出的反對意見。北京對「六四事件」的粗暴鎮壓，已經在草委會中產生寒蟬效應，更何況，當反對23條最有力的兩位香港委員司徒華和李柱銘分別因抗議「六四屠城」而被革除草委職務後，整個草委會更變得鴉雀無聲。

「六四」後中共開始改變對香港自治範圍的理解。根據1989年8月22日《中央與香港特別行政區的關係專責小組第三次會議記錄》（「六四」後兩個月）的記載，有內地委員（按：為了保障委員們暢所欲言，官方的會議記錄略去每個發言委員的姓名，筆者憑其發言內容判斷其為內地委員或是香港委員）認為本條列明「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、編動叛亂及竊取國家機密的行為。」根據理解。特區可自行處理的行為應屬特區自治範圍內的事務,但「叛國、分裂國家」等行為,中央亦可理解為中央管理的事務,若九七年後中央認為特區自行訂立的法律不足以禁止叛國等行為,引致中央利益受損及破壞國家統一,則可能有下列情況出現：一，中央根據基本法第十七條,認為「香港特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關係的條款,」而將法律發回重議；二，中央根據基本法第十八條，以叛國等行為乃「有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律」而將其他有關全國性法律加列入附件三在特區實行。從內地草委這番發言可以看出，「六四」後，中共已經覺得，它要把管轄範圍，從《中英聯合聲明》規定的國防外交延申到香港地方的治安管理方面。

現在的23條早於30年前已埋下伏筆

我們如果「快帶」（fast forward）到2020年《香港國安法》的頒佈，中共強行將國安法塞給香港的過程看，它的做法正正就是內地草委們早在30年前已經埋下的伏筆。所以筆者常認為，「六四」加深了中共對香港人的不信任，這種不信任從制定《基本法》時就暗藏機制待有需要時可以隨時「依法」收窄對香港「自治」的定義。

雖然大環境對香港要保持「一國兩制」十分不利，但香港草委們仍然努力爭取一個比較合理的23條。根據1989年9月20日《中央與香港特別行政區關係專責小組第四次會議紀錄》，就有香港委員指出，中國對何謂叛國、分裂國家等罪行的理解和處理與香港很不同，恐怕日後中港會就有關字眼的解釋產生矛盾，令致本條雖列明特區可「自行立法禁止」有關活動，將來亦會因中國不同意特區政府的處理方法，而將內地標準加諸香港，則本條的保障形同虛設。就此,有委員便認為香港居民若在香港境內觸犯有關叛國等罪行，必定要依照香港法律審判及定罪，不應依照國內的法律。這點必須在基本法中清楚寫明，令港人放心。當然這種忠告無法落實。

有委員擔心若有香港居民在外國期間進行某些活動,該些活動根據香港法律不算犯法,但依中國法律卻是違法。在這情況下，該香港居民的行為會依據香港法律的準則，抑或會因為他是中國公民，而依從中國的法律。委員認為這方面不清楚。令人擔憂。

除了香港的草委們力求明確23條各項罪名的詳細定義外，在基本法諮詢期間，香港市民也提出很多相類似的疑慮。1989年11月基本法諮詢委員會發表《中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）諮詢報告第一冊》指出，「由於民主國家與共產國家對叛國、分裂國家、煽動叛亂及竊取國家機密這些名詞的概念和理解很不相同，而基本法的解釋權不在特別行政區，將來第23條會嚴重影響特別行政區的新聞和言論自由。必須明確界定「叛國」等概念，並清楚在基本法中列明。1997年後港人是否觸犯此條文所列的內容，應以本港的法律標準作決定，而不應採取內地的標準……

有委員擔心若有香港居民在外國期間進行某些活動,該些活動根據香港法律不算犯法,但依中國法律卻是違法。在這情況下，該香港居民的行為會依據香港法律的準則，抑或會因為他是中國公民,而依從中國的法律。委員認為這方面不清楚。令人擔憂……

香港現時享有高度的言論自由,但對甚麼是分裂國家、煽動叛亂等名詞認識不深,因此容易犯錯也不知曉。若香港市民犯了上述行為，卻由一批對香港清況不熟悉的內地官員審判的話，就更令人們對九七年後的生活感到到不安。」

有的委員更提出：「香港特別行政區政府在自行立法禁止「叛國、分裂國家、 煽動叛亂」的行為時,應強調下述兩項行為不應禁止:(1)該行為體現和符合了特定區域裡大多數人們的意志和利益,或（2）該行為得到自由民主國家或自由民主人士的廣泛認同（見1989年11月基本法諮詢委員會《中華人民共和國香港特別行政 基本法（草案）諮詢報告第三冊———條文總報告》）。
從以上的分析，我們可以得出以下結論：

一，《基本法》第23條從最初的「二宗罪」增加到「四宗罪」到最後的「七宗罪」是一個逐步加辣來收緊香港原有自由的過程。
二，從制定《基本法》開始，就逐步改變有關香港「自治」範圍的認知，從《中英聯合聲明》規定國防外交屬中央權力範圍之外逐步擴大到香港本地治安也屬中央管轄範圍（理由是香港治安也關乎中國國家安全）。
三，從今天（2024年）的情況看，當年香港草委們提出的種種憂慮（見上引各類會議記錄），例如港人的自由被剝奪、中央政府可以肆意以內地法強加於香港、社會主義式法律適用於香港……等等都已經成為事實。香港草委對23條的負面預測非常準確。
四，由於當年香港草委提出的各種修改辦法或者補救性條款（見上文），沒有一條被中共接受，雖然他們竭盡全力來反對，始終無法阻止23條入憲。這就註定中港之間的矛盾無法解決，也就必然會出事。
五，在整個23條的制定過程中，北京唯一妥協的地方是同意23條由特區「自行立法」。但事實上這個「自行立法」的承諾也被違反了，導致2003年立法時引爆50萬人示威抗議，這是後話，對此筆者將另文詳述。

- 程翔

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