Monday, 13 February 2017

端传媒：特朗普入境禁令败诉，法院真的胜了吗？

（黎班，法学院学徒）

特朗普（川普）就任美国总统不到一个月，却已闹得满城风雨。在上任的第一周，特朗普就利用了总统命令（Executive Order, EO）以及总统备忘录（presidential memorandum）执行了许多他竞选时承诺的政策，这些争议政策包含：暂时禁止七个国家的公民进入美国、将联邦经费用于建造美墨围墙、退出TPP等等。 之后，四个地方法院的法官陆续对七国公民入境禁令的EO颁布了暂时限制令（temporary restraining order, TRO）（注一）。当然，特朗普一如所料在推特上讽刺法院，并由司法部提起上诉，希望上诉法院可以马上解除暂时限制，令让EO继续执行。而在上诉法院以三比零的票数否决了司法部的上诉后，特朗普表示除了继续上诉，也考虑发布新的EO让入境禁令得以继续执行。
在国会仍是共和党多数的情况下，法院是否能有效制衡总统特朗普？要弄清楚这个问题，首先必须弄懂：总统命令到底是什么？这种命令到底受到怎么样的制度制约？
总统命令的历史与性质
首先，并非所有总统行政行为（executive action）都是EO，总统可能会发布总统备忘录（presidential memorandum）、宣告（proclamation）等等。EO与上述其他“总统行政行为”不同的是，其主要是总统针对行政机构的内部命令。其内容五花八门，某笔资金要怎么使用、行政机关该如何解释某个法律、执行某法院所授权的法律，都包括在内。另外，总统的宣战、媾和，也是借由签署EO发起。而在1935年的《联邦公报法》（Federal Register Act）颁布后，EO与宣告都会登载在联邦公报上。相对的，备忘录则不会。
EO的应用范围如此广泛，但美国宪法并没有明确授权总统发布EO的权限。美国1776年开国以来，除了上任一个月就过世的哈里森（William Henry Harrison）之外，每个总统都曾发布过EO。一般而言，总统命令都会以美国宪法第二条（注二）或是国会通过的法律授权，作为其正当性的基础。
美国史上许多重要政策，都是借由EO达成的，包含林肯的黑奴解放、杜鲁门结束军队的种族隔离、艾森豪威尔（艾森豪）派国民兵护送黑人学生入学等等。而历任美国总统中，使用EO最频繁的莫过于小罗斯福（Frank D. Roosevelt），在他任内12年共签署了逾三千份EO。靠着EO，小罗斯福设立了许多新的政府机关（例如劳资关系委员会、美国进出口银行），以及推行极具争议的黄金征收令、日裔集中营等等。
法院对总统命令的审查
然而，这并不代表EO完全不受司法权的监督、控制。最经典的教科书案例，是杨斯顿钢铁公司案（Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer 343 U.S. 579）。韩战时，时任美国总统的杜鲁门在没有正式宣战的状况下，为了要避免钢价不稳影响到军用品供应，决定以EO获取几乎整个钢铁业的控制权。在该EO发布之后，钢铁公司马上申请禁制令以及提起诉讼，而最后最高法院以六比三的比数，判决联邦政府败诉。法庭多数意见认为，总统的行政权仅止于宪法第二条所列明的权力，以及国会的授权——在本案中，无法从宪法中推导出，总统有权在这种情况下下令获取私人财产，也没有任何国会通过的法案具体授权，进而判决政府败诉。
不过，法院判决EO违宪的案件其实不多，其通常会以非常广义的方式来理解国会的授权，以及宪法规定的政府权限。
著名的案例，是1981年的戴姆斯与摩尔诉列根（雷根）案（Dames & Moore v. Regan 453 U.S. 654）。1979年伊朗革命后，卡特政府为了应对伊朗挟持美国人质危机，动用了国际紧急状态经济权力法（IEEPA）授予总统的权力，冻结伊朗政府在美国的财产，又允许人民借由民事诉讼扣押这些财产（attachment）。
然而，后来卡特政府与伊朗政府达成协议，伊朗同意释放美国人质，而双方必须中止政府间以及民间对政府的一切诉讼。列根政府上台后批准了此一协定，并且除去了在伊朗政府财产上的扣押处分。戴姆斯与摩尔公司因此对列根政府提出诉讼，要求取回伊朗政府积欠该公司的三百万美金。
在本案中，最高法院的多数意见认为：尽管IEEPA授权总统冻结外国政府的财产，却没有明确授权总统有除去扣押处分的权力；然而，从IEEPA以及人质法（Hostage Act）的立法史、条文以及宪政惯例来看，国会默许总统在对外事务上有非常大的权力。因此，法庭认定卡特、列根政府的EO合法。
制度能否限制总统权力？
从上述两个案件来看，只要国会有相关条文、类似性的授权，法院都不会过度干涉EO的合法性。特朗普此次签署最具争议的七国移民入境禁令EO，虽然遇到地方法院的暂时限制令，但实际上，美国移民法规，赋予了总统以及行政机关非常大的裁量权限。移民法规8.U.S. Code 1182中 f 节就写道：“只要当总统觉得任何或是特定类别的外国人进入美国，会损害美国利益，他就可以宣布，在他觉得合适的期间内，中止外国人或是特定类别的外国人以移民或是非移民身份进入美国，或是对进入美国的外国人施加他认为合适的限制……”。
由此可见，国会在这个议题上授予总统非常大的裁量空间；而且持平地说，特朗普表面上并没有违反这条法律的授权范围，七国禁令EO禁止了某一个类别（七个中东、非洲的穆斯林国家）的外国人，并只限制了90天。而且，美国最高法院在审理这类与外交、边境相关的案件时，也倾向尊重行政机关的判断。
因此，虽然自由派期待法官能针对特朗普的EO做点什么，但依照法院长期以来的判断标准，自由派恐将失望。尽管法院在程序上暂停了EO的执行，但在EO是否合法、合宪这层次上，司法先例并没有提供太多的挑战空间。
美国总统会变成今天如此强势，很大程度上必须要归因于自由派最称许的小罗斯福总统。小罗斯福12年的任期内总共签署了超过3000个EO，其中不乏（特别是涉及新政改革者）被最高法院宣告违反契约自由、非授权原则（nondelegation doctrine）而违宪者。
面对这样保守的法院，小罗斯福总统在1936年破天荒推出一个改革最高法院的法案，授权总统可以在大法官超过70岁时，多提名一个法官。该法案让小罗斯福当时得以多提名六位大法官，以改变最高法院的意识形态倾向。就在这法案掀起全国讨论时，大法官之一罗伯特（Owen Roberts）突然改变了立场，转而支持小罗斯福的新政立法。
在罗伯特转变立场之前，各项新政立法（包含男女同工同酬、最高工时、工会团结权、增税以及农业复苏法案等等）都被当时的最高法院以5：4比数宣告违宪，当时媒体还称保守派的四位法官为四骑士（Four Horseman ：原来指涉的是圣经启示录中带来灾厄的骑士），而四骑士加上罗伯特这五位大法官，就构成了阻挡小罗斯福新政的最大阻力。罗伯特在意识形态上突如其来的转变，除了让小罗斯福得以推动凯因斯主义式的新政，也开启了司法退让行政权的先例，亦为行政权管制经济、社会开启了绿灯。自此之后，司法就逐渐不对行政行为做实体审查，仅审查程序性问题。
小罗斯福政治遗产重要的特征之一，是强势行政权。这样的政治体制被称为“管制国家”或是“行政国家”，其特色是外交、经贸等领域，国会广泛授予总统以及行政机关裁量权，而法院原则上都会尊重行政机关的决定。这种朝向行政权倾斜的制度安排，如今遇上了特朗普这样的总统，就会让法院陷入两难——维持法院先例，就无法限制总统权力；反之，过于频繁、快速地打破先例，又会损及司法的稳定性和权威性。
法院之外，可以期待什么？
目前，由共和党控制多数的两院仍然在观望，短期内并没有与特朗普翻脸的动机。毕竟，如果特朗普政府还是可以获得大约40%的民调支持的话，有什么理由现在就要与他决裂呢？另一方面，民主党在2013年强势通过的剪布（终结冗长辩论）规则，也让民主党在最近尝到苦果：面对特朗普的机关首长提名时，民主党再也没办法借由冗长辩论，来拖延甚至逼迫总统重新考虑提名人选。
讽刺的是，制度上能阻挡特朗普的，或许是自由派不喜欢的联邦主义（federalism）。美国宪法增补条款第十条规定了：“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留”。这一增补条款，被视为是美国联邦主义的基础。而在当代，最高法院将这条增补条款解释成，联邦政府可以借由财务权力（spending power）、商业管制条款（commerce clause）来促使州政府配合联邦政府的政策，但是不可以强迫州政府配合联邦政府的政策执行。
联邦主义可能会变成各蓝州在法律斗争上的法理基础，例如加州、纽约州就打算要加强未登记移民的保护，并让整个州成为庇护州（sanctuary state）来阻碍联邦政府的移民紧缩政策。我们可以预期，州权与联邦权限间的摩擦与冲突，会是下一波法律斗争的重点。
而在这些正式制度之外，我们或许只能期望：美国的媒体以及草根运动，能够制衡特朗普各种争议行为了。

注一：这种暂时限制令，是在法院批出初步禁令（preliminary injunction）之前，因认为原告（被拒绝入境的七国公民）的胜诉机会极高，且该EO会对原告造成不可回复的极大损害时，能先有一紧急处置。
注二：美国宪法第二条第一款：“行政权属于美利坚合众国总统……”；美国宪法第二条第三款：“……他应负责使法律切实执行……”，美国宪法第二条的这些规定长期以来被认为是总统行政行为的宪法正当性基础。

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