作者：Scott Wingo
日期：2019年9月20日
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在這個分為兩部份的系列中，我將會剖析中國日後可能在柬埔寨設立軍事基地的緣由。第一部份的焦點是中國使用經濟工具拉攏柬埔寨領導層的方式，並就中國的經濟外交及其海外軍力擴張的交合點提出結論。第二部份將會探討軍事基地的設立對地區安全可能會有的影響。
[前文]
中國軍方在吉布堤的設施是人民解放軍目前僅有的海外基地，但在可見的將來，第二個海外基地可能會在柬埔寨出現。這一發展最早出現的訊號可見諸《華爾街日報》在7月的報道，該報道曝光了柬埔寨 和中國達成協議的消息。根據該協議，人民解放軍海軍將獲授予柬埔寨部份雲壤海軍基地的使用權。另一不這麼明確的訊號就是鄰近海軍基地的七星 有一個正在興建的度假村項目，其中包括一些有潛力作軍事用途的基礎設施。
本文將會首先說明中國對雲壤 和 七星 所作的打算中我們已知的部份，接著會討論這些計劃對區域安全的影響。中國在這兩個地方的足印相對較少，兩地的位置和台灣及東中國海相距頗遠，意味著兩個設施對抗衡美國和日本在東面的主力作用有限。然而，兩地可用作支援南中國海及馬六甲海峽周邊的應急行動，以及保護鄰近將會動工的基建項目。
最後是我們可以從中國整體策略了解到的事。即，中國沒有經營較大型、美國式基地所需的實力，但是，一旦出現局部戰爭爆發的情形，中國並不欠缺使用較小型設施在重要的航運綫巡邏，以確保和海外貿易路綫的海上終點的通道不被切斷的實力。計劃興建、日後連接泰國灣及中國內陸雲南省的鐵路就是一例。因此，可以預期中國將把精力集中於較小型、以區域為導向的設施。還有就是，許多規劃中的項目將會難產，而已經落成的項目仍舊會受到衝突的威脅，基於這個認知，中國會被迫追求增加這種小型基地和運輸走廊的數目。
中國的軍事存在會長什麼樣子？
用有關中國在柬埔寨 所有軍用設施的第一手報告對某些特定目的會更有效。要讀懂中國的意圖並不容易，中國沒有承認被報道的項目真有其事，但我們還是能夠識別出一個基地可能會有的用途。這一部份會討論中國在柬埔寨的軍事存在可能有的樣子，以及依據被洩露的人民解放軍海軍使用雲壤的計劃和其他關於七星旅遊項目外圍的兩用基建設施的推論報告來探討中國在柬埔寨 的軍事存在可能會起的作用。
一份由國防大學發表的具影響力報告指出，中國可能採取的海外基地策略將會是一系列的軍民兩用物流設施，或者是依附大型商業設施的小型燃料和物資補給站。中國目前僅有的海外基地位於吉布堤，佔地不過90英畝，有一條跑道，可以使用鄰近由中國興建碼頭的六個泊位中的一個。如軍事分析員桑德斯 (Phillip C. Saunders)所言，“這樣的港口受到攻擊的時候沒多少能力自衛，戰爭爆發的話，它堅持不了多久。” 受美國海軍委託製作的報告也做出類似的結論，該報告指，吉布堤基地有5個可能的用途：1) 反制海盜；2) 蒐集情報；3) 執行撤僑任務； 4) 支援維和任務；5) 反恐。
被洩的雲壤使用計劃也顯示其內容包括一個更適合用於有限情報蒐集，而非全面開戰據點的小型設施。那個基地將會在佔地190 英畝的雲壤海軍基地內一片面積62-英畝的土地上興建，一個比吉布堤更小的基地。它位於柬埔寨軍隊基地內這點並非無關重要。在回應記者提問時，柬埔寨政府否認了有關計劃，又指出柬埔寨的憲法禁止設立外國的軍事基地。柬埔寨憲法是有禁止設立外國軍事基地的條款沒錯，但要繞過這條款也不難，把任何中國部隊的人員說成柬埔寨 基地的 “訪客” 就可以了。考慮到柬埔寨政府的本性，法律也說不上是萬全的保障，但這一次，只要中方的基地維持細小，修訂或者違反憲法並無必要。中國承諾將在基地興建兩個新碼頭，一個給柬埔寨使用，另一個給解放軍海軍使用。那基地已經有一個碼頭，意味著中國會得到和吉布堤安排相似的讓步。
然而，解放軍海軍在雲壤的基地和吉布堤的那一個還是有所不同，原因是它位於一個只供軍用的地方裡面，故此說不上真正的 “軍民兩用”。而這和 七星 的巨大旅遊度假項目的情況不一樣，那項目包含度假村、船塢、機場以及對柬埔寨 20%海岸線的租用。由0開始興建一個新的度假村本身沒有什麼好奇怪的，泰國的布吉和蘇梅島以及柬埔寨 的西哈努克都曾經是沒幾個遊客的沙灘小鎮，而西哈努克就和七星 隔海對望。但是，投資的明細顯示，其目的不在盈利。機場那340米長的跑道比首都金邊的跑道還長，甚至波音787客機降落時都只須要280米，用不著340米的長度。顯然，那跑道可以供中國軍隊的任何飛機降落。此外，新機場可以應付的流量比最近的一個中國遊客熱點—西哈努克機場大40倍。這並不是說該設施必然會為中國軍隊所用，但它顯示出，如果有柬埔寨領導層首肯，這個可能是有的。
中國的軍事存在會帶來什麼？
一兩個碼頭加上跑道，放在廣闊的印度太平洋來看是微不足道的。解放軍海軍有超過300艘船隻，幾乎全部都在中國大陸境內。以日本為總部的美國海軍第七艦隊有70至80艘船艦和40,000名成員。此外，許多美國軍隊駐紮在中國東邊，由日本、韓國，一直到關島和夏威夷。作為中國安全的重中之重，台灣位處中國的東南。當出現牽涉到日本、台灣或者美國的場合，在柬埔寨 駐守的小小兵力對中國大陸境內的解放軍船艦沒有多少幫助。而柬埔寨 本身位於由解放軍加固的一些南中國海島嶼後方，那些島嶼中有部份是人工建成的。
圖一：解放軍在南中國海的軍力投射
[來源: 戰略與國際研究中心下屬的亞洲海洋透明計劃.本地圖反映截至2019年8月14日為止的現況。]
以上地圖顯示了中國在南中國海據點的力量投射，部份據點目前在興建中。較小的圓代表反艦導彈的射程；比較大的那些則是戰機可以覆蓋的範圍。如果目的是要在南中國海防範部署在中國東面的美國軍隊的話，柬埔寨 的位置並不如人工島那麼理想，更重要的是比不上中國大陸境內的船艦和戰機。
因此，那個基地的目的將會是和柬埔寨 相鄰的地方。最顥然的動機和南中國海的駐軍有關。現時，中國唯一一個會主動巡視主權聲索範圍的對手是越南，汶萊和馬來西亞則一向都不怎麼積極。而火力大大不如中國的菲律賓政府自2019年6月發生中國船隻 “意外” 撞沉菲律賓漁船的事件之後，就不再巡視主權聲索範圍。菲律賓政治鐘擺的移動幅度很大，以後菲律賓重新採取更強硬的南中國海政策也並非不可能。但是，至少在目前，越南是僅有的障礙。在寫到雲壤 海軍基地的時候，一位分析員說過，“在中越關係最緊張的時候，到訪雲壤 的中國海軍艦隊可以用來向河內施壓。” 從中國的角度看，菲律賓的退卻是中國加大向越南施壓力度的機會之窗。越南可能會受到包圍，南面是柬埔寨 的基地，東面是人工島，北面則是中國本土。
南中國海之所以重要的原因之一是它在環球船運的中心位置。幾乎所有中國和歐洲、非洲、中東以及南亞的貿易都要通過南中國海和其南面的馬六甲海峽。這些貿易包含了中國亟須的石油和燃氣供應。所謂的 “馬六甲難題 (Malacca Dilemma)”—指中國對該海峽因為意外受阻，或更壞的情況是被美國海軍封鎖的憂慮。一旦和中國對決的情況出現，美國也可能要依靠馬六甲的通道把兵力由印度洋轉移到太平洋；在這種情況下，提高穿過海峽的代價合乎中國的利益。而現在中國要做到這點並不容易，由上圖可見，馬六甲只是僅僅落入解放軍戰機的覆蓋範圍而已。
圖二：潛在的基地選址和基建項目
[來源: 作者本人用谷歌地圖製作。火車路綫圖以泰國運輸部的車站規劃為大概依據製成，運河的位置則是依照International Institute of Marine Surveying 指明的潛在路綫畫出。]
在柬埔寨設立基地可以在幾個層面緩解馬六甲難題：
首先，柬埔寨位於中國大陸和馬六甲中間，意味中它可以向在海峽巡航或奉命作緊急部署的解放軍提供一個燃料和物資補給點。柬埔寨對海峽的制高點比不上和美國有補給協議，有時候讓美國部署沿海戰鬥艦 的新加坡，但在願意接待中國軍隊的國家當中，柬埔寨是最佳選擇。它對中國空軍尤其重要，在柬埔寨的跑道可以使中國空軍的有效控制範圍大幅向南擴張。在七星的跑道甚至會把印度的安達曼(Andaman)群島和尼科巴(Nicobar)群島納入中國轟炸機的覆蓋範圍。
中國在七星 及或雲壤 的兵力也能夠守衛那些可以降低中國在海面臨風險的陸上路綫。計劃動工的高速鐵路會為中國西南部內陸的雲南省提供直達泰國的曼谷和瑪達浦(Map Ta Phut)港的陸上通道。這一路綫至少繞過了更接近越南和菲律賓的有爭議水域，儘管不是馬六甲海峽本身。雲壤 能夠作為包括了南中國海人工島以及以中國南部為基地更為重要的船艦和戰機在內的防綫南翼來保護這條路綫。
一個比較大的不確定因素是克拉運河。那計劃中的河道將會穿越泰國最狹長的位置，接通印度洋和太平洋。打從歐洲殖民時代起，橫越泰國的運河這個構思就已經出現了，可是因為花費太大，而且有了那運河，也只能節省三數天的船運時間而已。因此，構思始終沒有變成現實。可是，中國表明了有興趣支持那運河。280億的預期費用在曼谷引起一場頗大的爭議，但是泰國總理巴育責成泰國政府調查運河的可行性。那個項目可能沒有完工的一天，但假如它完工了，雲壤海軍基地和它東面的碼頭距離便不會遠。
這些解決馬六甲難題的方案沒有一個是完全確定的。要在馬六甲投射軍事力量便必須和各式各樣的對手競爭。泰國的陸上 走廊和運河還沒有動工，而中國在柬埔寨設立基地將可能使中泰關係起變數，也可能使泰國不願意就新的基建項目和中國人合作。陸上路綫只能使泰國灣北部的航運免受風險，而運河則只對泰國灣南部有效。那運河也許可以在馬六甲有事的時候作為替代，但要封鎖運河就和封鎖海峽一樣容易。中國的計劃看起來重量輕質。從北京的角度來看，追求多個不完美的馬六甲難題解決方案是有道理的，畢竟當中有許多不會成真，而能夠成真的那樣在危機出現的時候也不見到會是萬全的。
可以從柬埔寨了解的事情
由於柬埔寨是僅有的第二個讓中國設立基地的國家，它對於中國的總體戰略給出了重要的資訊。
首先，吉布堤和柬埔寨的基地一樣，都是以小規模設施做起點，並且主要是對區域性的事務作應急之用。中國沒有防衛美國沖繩基地那種規模的設施所須的實力，而由於任何大型軍力對抗的主要場所只會是毗鄰中國的地方，興建這麼大型的設施可能只會是浪費資源。
第二，和第一點有關，北京的戰略是重量輕質。不是流言提到基地選址都真會成事。有一些項目會失敗，即使是柬埔寨境內都難免。有關設立軍事基地的報道看起來顯示了一點：更有可能成真的是，使用雲壤現有基地的推論，而不是七星那個項目的猜想—七星的項目足以應付戰艦和飛機需要，但卻可能不會有軍人使用。然後，確實興建了的設施可能捱不過衝突。基建設施也是如此，例如中泰高速鐵路和克拉運河。二者沒有多少戰略價值，甚至可能不會成真。考慮到要取得軍事基地難度之大，興建用作取代不安全航道的項目，在有危機的出現的時候，守衛它們。北京有動機推出儘可能的項目，因為他們深知，計多計劃中的項目會以失敗告終。說到中國往後能夠得到的成就，觀察員應該預期會看到許多不會成真的的流言，也應該預期會出現一些或許永遠不會有軍人使用的軍民兩用項目。
Scott Wingo 是賓夕法尼亞州大學的政治學準博士，專注研究中國在發展中世界的經濟接觸，探討中國商業模式何以迥異於西方政府、國際組織和跨國企業所使用的方式。此前曾在伍德羅 威爾遜中心、世界銀行及私營部門任職，也曾於賓夕法尼亞大學擔任教學助理5個學期。他持有喬治城大學的外交服務科學學位、亞洲研究碩士學位。你可以在推特上關注他，推號是 @scottwingo。
