《中华民国宪法》作为台湾宪法文本造成的特殊国家定性
台湾现行的宪政秩序是建立在《中华民国宪法》及其《增修条文》的基础之上的。基于政治现实的考虑，台湾必须依赖具有大中国架构和台湾本土治理需求二元性的《中华民国宪法》来维持两岸与国内政治的平衡，也因此在《增修条文》订定法源，将中国大陆地区人民作为无户籍国民而就其权利义务予以特别规定，而不当然享有中华民国国民的同等待遇。而实务上对于中国大陆地区人民的认定，则依中华人民共和国统治中国大陆的事实主权，以中华人民共和国统治地区为范围，再以《香港澳门关系条例》，将实施一个国家两种制度的香港和澳门排除在中国大陆地区的概念之外。
西藏自古不属于中国，宗教语言文化风俗和政治法律皆不同于汉地，为中华人民共和国军事占领后，又有流亡政府和大量难民散播在海外，把西藏在法律上视作中华人民共和国的领土、流亡藏人当成海外中华人民共和国侨民，无视于藏中历史与现状，特别是要求流亡藏人比照中华人民共和国公民办理来台手续，对于这些拿不到中华人民共和国护照或护照届期无法更新的反共自由藏人而言，无异是一种刁难和羞辱。
西藏与清代中国的关系
从《中华民国宪法》和国际法来看待藏中关系，要了解，在中国制宪之前，中国与西藏的关系，并不是以现代的宪政主义和国民主权观念来定义的，以前现代的历史来约束现代与未来人民的意志和民族关系，实不合理。这也就是流亡西藏的中间道路政策，坚决否认西藏自古属于中国，却又表达愿意留在中华人民共和国宪法架构下实施名副其实的民族区域自治的原因。
清朝与西藏的关系，乃建立在藏传佛教（喇嘛教）的檀越供施关系之上，达赖喇嘛是应供者，清朝皇帝是供施者，达赖喇嘛以宗教法力护持清朝国运，清朝则以国力保护达赖喇嘛法脉。1639年（清崇德4年）清太宗（天聪可汗）爱新觉罗．皇太极在盛京迎接第五世达赖喇嘛阿旺罗桑嘉措使者伊喇固克散呼图克图，表达供养上师意愿，1653年（清顺治10年）清世祖爱新觉罗．福临在北京迎得第五世达赖喇嘛到访，正式建立檀越关系。1720年（清康熙59年）清朝护送第七世达赖喇嘛格桑嘉措驱逐入侵之准噶尔汗国返回土伯特（吐蕃）拉萨登基，建立甘丹颇章王朝，次年清圣祖爱新觉罗．玄烨立〈御制平定西藏碑〉于拉萨记功，碑文称该地为西藏，此后，西藏便成为中国官方定称。清朝则于雍正年间在拉萨派任驻藏大臣。清朝并未在西藏直接实施统治，但在政治上，则要维持清朝皇帝象征性的最高权威，而具体表现在《钦定藏内善后章程二十九条》以金瓶掣签方式认证转世活佛灵童的规定当中。
中华民国原是汉族国家，不当然继承大清帝国
1911年（清宣统3年）辛亥革命，10月10日武昌新军起义，中华民国军政府鄂军都督府成立，独立各省在南京集会成立临时政府，1912年元旦，中华民国开国。迨南北和议一成，大清帝国隆裕皇太后叶赫那拉．静芬即率皇帝爱新觉罗．溥仪于同年（民国元年）2月颁发逊位诏书，“将统治权公诸全国，定为共和立宪国体”，“期人民安堵，海宇乂安，仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土为一大中华民国”。
中华民国继承大清帝国从而拥有原清朝版图的统治权，并不是理所当然的。辛亥革命是基于“驱逐鞑虏，恢复中华”的主张而来，因而当10月10日武昌起义，武昌即爆发排满屠杀，新军第21混成协统领黎元洪为制止革命党人顾忠伟等人的杀戮，方于12日出任中华民国军政府鄂军都督维持秩序。鄂军都督府宣告建立中华民国，代行军政府职权，以铁血十八星旗为军旗，代表汉地十八省自清朝独立建国，10月31日，军政府大总统孙中山对大汉同胞发布《布告全国同胞书》。武昌起义后中华民国军政府的作为，可知其所欲建立者为汉民族国家。因此，11月30日，蒙古法王第八世哲布尊丹巴呼图克图阿旺垂济尼玛丹彬旺舒克以保护土地与黄教（藏传佛教格鲁派）为由，亦宣布大蒙古国脱离清朝独立，建元共载，于12月29日登基，号日光皇帝博克多格根额真汗。
1912年元旦中华民国开国大典上，孙中山于《临时大总统宣言书》改变了口径，变成了五族共和：“国家之本，在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人。——是曰民族之统一。”清朝禅让，南北统一后，3月临时参议院颁布之《中华民国临时约法》第2条则明定：“中华民国领土为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海”。
1913年（蒙古共戴2年）1月11日，西藏法王达赖喇嘛第十三世图登嘉措派遣特使阿旺．德尔智（Agvan Dorjieff）前往库伦，与大蒙古国外务大臣大喇嘛然丁代表双方签订《蒙藏条约》（Treaty of friendship and alliance between the Government of Mongolia and Tibet ），相互承认独立。达赖喇嘛第十三世乃进而于1913年2月13日颁布《西藏全体僧俗大众今后取舍条例》（《水牛年文告》、《圣地佛谕》），宣布独立，意欲解除清朝以来与中国的藩属关系。10月13日，英国调停中藏争端，三方在印度西姆拉（Shimla）谈判西藏地位，中华民国反对西藏独立，谈判破裂，此后中藏边界冲突不断。国民政府北伐统一中国后，1931年由国民会议通过之《中华民国训政时期约法》第1条则明定：“中华民国领土为各省及蒙古西藏”。
中华民国对西藏自治立场的演变
中华民国对西藏主权的主张，并未获得西藏政府的明示接受，但西藏也以拥有事实独立的状态为满足，未积极寻求世界各国对于西藏独立主权的承认，使得西藏主权问题始终未予厘清，而事实上，由于第一次和第二次世界大战接踵而至，各国也无暇面对中藏关系和处理西藏问题。中华民国对蒙古和西藏的政治安排，早有腹案等待战后解决，此即国防最高委员会中央设计局规划的《战后蒙藏政治设施方案》，即高度地方自治，在西藏设立西藏特别自治区，凡国防、外交（渐次扩至教育、司法、交通）及全国一致性之事项，概由中央统筹办理，其他如宗教、农牧、警政、卫生与一切地方事业，悉归特别自治区自治政府办理；西藏特别自治区可自订宪法，但不得违反国宪及三民主义；中央在西藏特别行政区设立长驻办事长官公署，设正、副长官各一人，代表中央，一面执行国家行政（如外交等事），一面辅导地方自治；西藏特别自治区之各级政府组织法，由中央颁布施行；西藏特别自治区之地方自治事宜，由该自治政府因地制宜，自行办理，中央仅立于辅导地位。国民政府对西藏高度自治的定位是地方自治，而不是民族自治，而纵使西藏可自订宪法，西藏亦无自治的组织权，这对于西藏传统神权政治的传承，自是一大干预。而就整体而言，这一自治形式，远远不比西藏事实独立的状态，对西藏的吸引力可想而知。
西藏为了推动西藏独立，组织慰问同盟国代表团欲访问中、英、美三国，国民政府即将召开制宪国民大会，乃邀西藏慰问同盟国代表团成员作为制宪国代出席，为此，西藏特别召开西藏全体僧俗民众会议，通过《西藏全体僧俗民众会议报告书》，就西藏与中国关系提出主张：藏中檀越供施关系盼能继续维持；西藏是一个独立的国家，日后也将独立运作；中国以武力方式夺取自西藏的领土，如青海、西康等地，应交还西藏；西藏一直是独立的国家，内政、外交、军事事务自我管理。达赖喇嘛有权选任各寺院的各级转世活佛、任免各级官员、对传统进行改革，中国或其他国家均不应介入；中国人进入西藏，应经由中国政府向西藏政府申请入境签证；如有任何外国政府以军事力量入侵西藏，西藏将要求中国政府本著两国之间历史上的檀越关系给予支持。西藏政府再密令指示西藏代表，西藏地位以保持现有特殊地位为原则；要求独立，最低限度要求完全自治；如获准独立，应依据西姆拉会议划分疆界。
国民政府为了留住西藏，在有关西藏自治的条文最后做了最为宽松与空洞的规定于《中华民国宪法》第120条：“西藏自治制度，应予以保障。”这是宪法保障而非法律保障，当中没有关于自治制度的实际内容。国民政府都可以容许外蒙古以公民投票独立，并无理由不允许西藏如此。关于自治的形式，确实《中华民国宪法》留下了极大的想像空间。
西藏与中华民国的特殊关系
1946年制宪国民大会终于南京召开，西藏代表团被列为前藏代表，班禅额尔德尼行辕堪布会议厅则选派后藏代表出席。西藏代表以不鼓掌、不举手和参加议案表决、不参加选举等三不作为出席制宪国大的行为准则，曾发言拒绝《中华民国宪法》纳入西藏自治的规定，并表示不承认《中华民国宪法》，亦未签署。西藏前藏和后藏代表都确实参与了制宪国大，但前后藏代表参与的态度，存在著西藏国家意志的分裂。1948年第一届国民大会召开，西藏前藏代表亦以三不原则出席，在是否参与中华民国的问题上保留模糊的态度。国共北平和谈破局，内战全面爆发，1949年7月，西藏以不欲介入中国内战为由，要求蒙藏委员会驻藏代表处撤馆，宣布断绝与中华民国的政治关系，著手准备独立事宜。
1951年中华人民共和国中国人民解放军进入西藏，西藏人民武装反抗中华人民共和国推动之民主改革，于1959年终于导致第十四世达赖喇嘛丹增嘉措率领噶厦政府流亡印度，中华民国总统蒋中正于台湾发表《告西藏同胞书》，宣示西藏未来的政治制度与政治地位，当可由西藏人民本民族自决的原则达成愿望。
《中华民国宪法》中涉藏条文有五，包括国大代表、立法委员和监察委员选举方式、第168条对于边疆地区各民族地位与自治事业之合法保障扶持，以及第120条西藏自治法源。1991年第一次修宪国会全面在台湾改选之后，《宪法》第120条和168条有关西藏地位的规定，成为了中华民国台湾宪法秩序中与西藏关系的最后连结。
中华民国在终止动员戡乱之后，承认中华人民共和国政府对中国大陆地区的事实管辖，因而以《台湾地区与大陆地区人民关系条例》规定两岸人民关系事宜，正因《中华民国宪法增修条文》界定两岸现状为国家统一前状态，中华民国与中华人民共和国两国之间因存在著法理主权的交叠，双边乃构成特殊的国与国关系，而我国再对中华人民共和国内地以外的香港澳门地区人民另订特别条例规范。回顾中华民国的制宪史可知，在形式上，西藏的前藏对参加中华民国制宪的态度乃有所保留，但不排除透过中华民国的谈判以及民族自决权和自治权的行使，对于与中华民国的关系做成最后的安排。当西藏遭受中华人民共和国占领，蒋中正总统也宣示尊重西藏的民族自决权。因此认定西藏属于中国大陆地区，并在事实上接受中华人民共和国对西藏的管辖，而以此界定西藏人的身分权益，乃违反《宪法》对于西藏政治地位开放的原则以及尊重西藏民族自决的国策。中华民国台湾在李登辉总统任内重建与西藏甘丹颇章流亡政府的联系，并接受流亡西藏在台湾派驻代表，但对于西藏人民特别是流亡境外的西藏人民，仍旧视之为中国大陆地区人民，在入出境和身分认定只承认其持有中华人民共和国居民身分证或护照者，否则即视之为无国籍，连中华民国无户籍人民身分都不如，这对于反抗中华人民共和国侵略暴政而流亡海外的西藏人民，形同弃置之而成为国际孤儿，实在非常地不人道。
《台湾西藏关系法》之立法倡议正当其时
美利坚合众国于2024年6月通过实施《推动解决西藏中国争端法》（Promoting a Resolution to the Tibet-China Dispute Act），宣告美国所认定的西藏，在中华人民共和国的西藏自治区领域之外，还包括分割在青海、四川、甘肃与云南各省的藏区，也不承认中华人民共和国政府或其官员所谓“西藏自古以来就是中国一部分”的历史主权论，在此之前，更早已在2020年《西藏政策及支援法》（Tibetan Policy and Support Act）中承认藏人行政中央为西藏合法政府，以美国国内法赋予其国际法人地位。美国与我国并无邦交，但也以《台湾关系法》（Taiwan Relations Act）维护了中华民国台湾在美国的国家法人地位以及台湾人民的权益。我国与流亡西藏民间和政府间非正式关系密切，实应正视台藏交流的现实需要、尊重西藏民族自决权和藏人行政中央的存在，以及认识到西藏在中华民国宪法秩序中的特殊地位，而有必要基于特殊国与国关系之法理，以立法方式将西藏自中国大陆地区的概念中做某种区别。职是之故，本人乃建议台湾援藏团体应当结合立法院台湾国会西藏连线力量，共同倡议《台湾西藏关系法》之立法，而催促赖清德总统领导的民主进步党政府尽早著手研拟法律案，送交立法院审议，也此一倡议，做为明年迎接观世音菩萨示现的第十四世达赖喇嘛九十岁华诞的献礼。
民国113年11月25日1时半于台北晴园
（本文为为财团法人达赖喇嘛西藏宗教基金会2024年11月23-24日假台北国立政治大学公共行政及企业管理教育中心主办之雪域论坛──2024《寻找共同点》西藏国际研讨会II《美国通过支持西藏法的影响暨西藏国际地位与政策的展望》提供之专文）
作者曾建元为：
国立台湾大学国家发展研究所法学博士
国立中央大学客家语文暨社会科学学系兼任副教授
华人民主书院协会常务理事
曾建元 | 台藏特殊国与国关系的建构──台湾西藏关系法刍议最先出现在议报。
from 议报 https://yibaochina.com/?p=254627
