美国和中国是如何重塑缅甸内战的？
来源：Foreign Affairs
作者：Ye Myo Hein and Lucas Myers
译者：撒母耳
图：2021年2月，在缅甸仰光，反对缅甸军事政变的示威活动(Stringer/Reuters)
自从缅甸军方在2021年初的政变中夺取政权以来，这个国家就陷入了致命的漩涡。起初是对军政府的大规模和平抗议，后来演变成武装抵抗，该国大部分地区重新陷入内战。冲突后来变成了一场旷日持久的叛乱，较新的民主力量与几十年来一直与中央当局对抗的民族武装团体一起作战。在越来越多的战略僵局的迹象中，军政府和抵抗组织似乎都决心继续战斗。邻国曾试图进行调停，但通过谈判实现和平遥遥无期。
在过去两年的大部分时间里，尽管缅甸危机是在大国紧张关系加剧的情况下发生的，但美国和中国对缅甸危机的关注程度却很低。华盛顿及其合作伙伴对缅甸的民主派表示支持，但地缘政治的考虑限制了他们对军政府采取有力行动的意愿。尽管北京在某些方面偏向于军事独裁政权，但它最初也选择了观望。
但这种大国的克制现在正在瓦解。由于误认为一些事态发展表明反政府武装是美国的代理人，北京正以越来越大的决心来支持军政府。其结果就是人们所说的冷战化：内战吸引了大国对手的外部干预，每一方都担心不作为会使另一方受益。
这使该地区的其他国家，特别是东盟国家，陷入两难困境。东盟的核心原则之一，是不应被迫在美中之间做出选择。相反，东盟重视与两个大国都保持良好关系。但随着缅甸内战呈现出冷战时期代理人冲突的特点——部分原因是该地区各国政府不愿在早期联合起来反对军政府——缅甸的邻国可能很快就会面临这样的选择：不仅是在军政府和民主派抵抗力量之间，而且要在中美之间做出选择。同时，对于华盛顿及其盟友来说，一个听命于中国的军政府的巩固，将预示着在整个东南亚地区的影响力下降和更大的不稳定。
内战再起
2021年2月的政变使缅甸走上了冲突和破坏的道路。政变者在民众中得到的支持很少，民众团结在被废黜的领导人昂山素季（Aung San Suu Kyi）的背后。数十万人走上街头进行和平抗议。被推翻的政府成员与其他一些政治和民族团体联合起来，宣布成立一个文职的“民族团结政府”以恢复民主。军方的回应是对其反对者发动无情的、往往是不分青红皂白的暴力。
到2021年春天，缅甸正朝着重新爆发内战的方向发展，军事独裁政权的反对者们纷纷拿起武器，发誓要反击而不是退缩。抵抗力量在该国近二十个民族武装组织中找到了盟友——这些组织位于缅甸周边地区，有些与邻国中国有着密切的经济和政治联系，自1948年缅甸建国以来，这些组织一直在为增加自治权或完全独立而斗争。
虽然面对的是一个无情的、装备更精良的对手，但民主派和少数民族武装团体很快就在许多农村地区站稳了脚跟，特别是在该国与印度、中国和泰国的边境地区。早在2021年中期，军政府领导人敏昂莱大将（Min Aung Hlaing）就承认，他的部队没有控制整个国家。此后，他们在农村守住了阵地，但在攻占城市和城镇方面却举步维艰，部分原因是他们打不过军政府的重炮，并且受制于其空军。截至2023年春末，双方似乎已经形成了一种战略僵局。
双面游戏（double games）
美国对政变后的缅甸的态度是在价值观和利益之间进行谨慎而务实的平衡。华盛顿反对军政府，但也担心疏远其在该地区的盟友和合作伙伴，其中一些盟友和合作伙伴自政变以来一直与缅甸军方保持接触。
美国高级官员会见了缅甸反对派抵抗运动的领导人，美国政府对缅甸军方高级官员实施了有针对性的制裁。但这些制裁措施没有触及军政府最宝贵的资产：缅甸石油和天然气企业，这是一家军方拥有的公司，每年产生约15亿美元的收入，为军政府提供急需的外汇。华盛顿也没有对那些与军政府有业务往来的公司，如泰国的能源公司和新加坡的金融公司，实施二级制裁。
美国的这种克制可能是为了安抚该地区的其他国家，尤其是泰国，泰国政府——其本身就是在2014年的政变中上台的——仍然支持缅甸军政府，并与该政权保持密切的经济联系。美国在印太地区的重要盟友和合作伙伴，如澳大利亚、印度和日本，都对缅甸危机表示了“关切”，但担心过度施压会使缅甸政权受到中国更大的影响。因此，它们一直保持着与军政府的经济和外交关系，或者就印度而言，扩大了与军政府的关系，不太可能向缅甸的抵抗力量提供支持。
与美国不同，中国对缅甸的混乱局面持矛盾态度。在昂山素季政府被推翻之前，北京与该政府保持着良好的关系。在中国看来，隔壁爆发内战——中国和缅甸有着1300英里的边界——这对地区稳定和中国在“一带一路”倡议下对缅甸的数十亿美元投资来说是个坏消息。中国过去和现在都是缅甸军方的主要武器供应商之一，但中国从未完全信任缅甸军方的领导层，认为他们太不可预测了。北京还支持缅甸的一些少数民族武装团体，包括默许地下跨境武器贸易。
出于这个和其他原因，北京的领导人在政变后选择了对冲的做法。尽管他们从未谴责军政府或明确要求恢复文官治理，但他们向“民族团结政府”敞开了秘密沟通渠道，并向军政府施压，要求其不要解散昂山素季的政党——“全国民主联盟”。当军政府和一个少数民族武装团体之间的战斗导致一个中国边境城镇遭到意外炮击时，据报道，中国政府警告缅甸军政府，如果再发生此类事件，将采取“必要的应对措施”。中国领导人还与执政的将军们保持着距离。2022年夏天，时任中国外交部长的王毅访问缅甸时，拒绝与军政府领导人敏昂莱会面，此举在当时被视为一种重大的外交冷待。
中国开始进攻
美国和中国在缅甸的一系列复杂的利益关系，使该国在很大程度上避开了美中竞争的“引力场”（gravity well），至少在一段时间内如此。当地的交战各方可能认为他们的斗争是全球民主与专制斗争的一部分，这一事实在抵抗运动对乌克兰的支持和军政府对俄罗斯的同情中最为明显。但华盛顿和北京的情况并非如此，对他们来说，内战是在平衡和对冲中的操作，而不是代理人战争。2021年9月，美国和中国甚至合作，阻止军政府接管缅甸在联合国的席位。
然而，在过去的一年里，情况向更糟的方向发生了变化，中国政府放弃了最初的谨慎态度，转而支持军政府。推动这一转变的原因，是中国认为美国本身已经改变了方针，认为华盛顿现在完全支持并正在巩固其对民主派抵抗力量的影响力。有两项发展特别触动了中国：美国关于缅甸的新立法，和去年民族团结政府决定在华盛顿开设办事处。
事实上，这两个步骤都没有表明美国政策的有意义的转变。有关的法律，即《2023年缅甸法案》（2023 BURMA Act），重申了华盛顿扭转政变的目标，并要求向反政府武装提供非致命的军事援助（主要是通信设备）。然而，该法案既没有授权提供致命的军事支持，也没有对军政府的石油和天然气业务进行制裁，甚至连非致命性援助的发放都滞后了。与美国在乌克兰对俄罗斯的战争中向乌克兰提供的支持相比，美国为缅甸反抗力量所做的努力可以忽略不计——实际上是不存在的。至于“民族团结政府”在美国首都的新办事处，其目标是协调和扩大抵抗运动的宣传，但它是否能成功完成这一任务是另一个问题。
尽管有这些顾虑，北京的反应是更有力地支持军政府，结束了两年来的相对疏远状态。5月，中国外交部长秦刚会见了敏昂莱，宣布中国将帮助缅甸 “在宪法和法律框架下实现和解”——这是支持军政府的外交术语。今年早些时候，军政府取缔了昂山素季的政党，如果没有得到中国政府的同意，它可能不会这么做。据内部人士透露，中国的对话者也敦促民主抵抗力量不要与西方走得太近。
北京的新任缅甸特使邓锡军也开始了攻势。近几个月来，邓锡军与军政府领导人和几个少数民族武装团体的代表举行了一系列会谈，据说他正在推动这些团体之间的停火。这一结果对缅甸政权有利，而对抵抗力量则不利：与中国结盟的少数民族武装团体的停战会在他们与支持民主的盟友之间造成隔阂，因为后者的战士们依靠少数民族武装团体提供训练、人力和装备（其中很大一部分是来自中国或使用中国制造的部件）。另一方面，缅甸政权将同时在较少的战线上作战，并可以将其士兵重新部署到最重要的热点地区。其结果是军政府胆子变大，对自己的生存机会充满信心，愿意继续战斗。
做出选择（GET OFF THE FENCE）
中国对缅甸的新兴趣和参与让人想起冷战时期的东南亚冲突，如柬埔寨、老挝和越南的战争。当时和现在一样，国内的敌对派别向敌对的超级大国讨好并寻求支持——这些超级大国往往会接受这些努力，因为它们担心另一方会获得优势。
今天的缅甸也不例外。中国与其对手——首先是美国和印度——之间的竞争正在重塑印太地区许多国家的国内政治，因为当地各方感到不得不选边站。马尔代夫和斯里兰卡多年来一直陷于印度和中国之间的地缘政治角力。中国的影响力，以及接受或拒绝中国日益增长的地区野心的问题，已经成为南亚其他地区、东南亚部分地区和大洋洲的政治焦点。但在缅甸这样的武装冲突中，风险尤其大，因为中国越来越多的卷入有可能造成长期的痛苦和额外的大国紧张局势。
鉴于中美关系的现状和缅甸内战的意识形态层面，交战各方被卷入更广泛的地缘政治竞争中也许是不可避免的。但是，区域行为体也有很大的责任，他们早已放弃了责任，从而把竞争的场地让给了北京。东盟的表现尤其糟糕。由于该集团的重点是建立共识和不干涉，它已被证明无法对军政府施加任何重大的压力。东盟在冲突中的最重要外交举措，即名为 “五点共识”（Five-Point Consensus）的不可行的2021年协议，由于缺乏执行机制而很快失去了动力。目前担任东盟主席国的印尼政府对“后门外交”（backdoor diplomacy）的微小尝试也未能取得进展。与此同时，几个专制的东盟成员国似乎急于在该组织内恢复军政府的地位，包括泰国和老挝，后者将在2024年担任东盟主席国。
东盟成员国和该地区其他国家不应无休止地犹豫不决和谈论“所有利益相关者”的参与，而应该面对事实。首先，缅甸军方是四分之三世纪以来一再吞噬缅甸的暴力事件的结构性根源和近因。第二，军方没有能力取得战场上的胜利，尽管其拥有压倒性的火力优势，但却无法巩固对农村地区的控制，无法击败少数民族武装组织，也无法镇压民众的反抗，这就是证明。将其赶下台是实现该国长期和平的唯一现实的选择。东盟和其他国家的外交努力应该反映这一现实。东盟可以向非洲联盟学习，后者在2019年因苏丹军方未向文官政府移交权力而暂停了苏丹的成员资格。
最后，如果东盟坚持寻求合作并努力迎合两个大国，它将面临被淘汰的风险。面对中国咄咄逼人的领土扩张，这种做法在南海已经被证明是无效的。在缅甸，东盟需要做出一些艰难的选择，不再作壁上观。中国支持军政府的外交努力如果成功，只会拖延冲突，巩固一个听从中国修正主义（revisionist）地缘政治目标的政权。反过来，其后果可能预示着该地区其他国家将面临更大的压力，不得不与华盛顿或北京结盟——这是东盟内部没有人希望看到的结果。
华盛顿应努力与北京协调其缅甸政策
美国方面应该明白，它不能再将缅甸视为战略上不重要的国家。鉴于缅甸位于南亚和东南亚的交汇点，一个稳定的缅甸对于整个地区的稳定至关重要。作为第一步，美国应该像它在《缅甸法案》中承诺的那样，将更多的注意力转向缅甸，并说服其盟友和合作伙伴调整政策。
然而，美国政府不应将内战视为与中国的零和竞争，因为中国在地理上与缅甸相邻，而且在缅甸有重大利益，因此中国是任何解决方案的必要组成部分。相反，华盛顿应该努力与中国协调其缅甸政策，哪怕只是为了建立必要的护栏以防止事态升级。美国官员应通过呼吁中国领导人的务实精神来说明问题： 美国和中国在地区稳定方面的共同利益意味着缅甸军政府必须下台。由于军政府只有在看不到军事胜利的情况下才会考虑和平谈判解决，因此美国根据《缅甸法案》对抵抗力量的援助不是对中国的威胁，而是符合北京自己的目标。此外，北京应该很清楚，军政府完全缺乏民众的支持，将其作为长期合作伙伴是有风险的。
对于东南亚国家来说，避免冷战态势而使该地区分裂，应该是一个最重要的问题，这个问题应该优先于围绕不干涉和共识的越来越不可行的规范。泰国最近采取的接纳军政府的行动是完全错误的做法，使这个该政权产生了一种错觉，认为它可以继续保持权力。相反，东盟在地区稳定方面的利益只指向一个解决方案：将缅甸的主要不稳定因素——军政府——赶下台。
原文链接：https://www.foreignaffairs.com/burma-myanmar/new-cold-war-hein-myers
【译丛】缅甸是新冷战的前线吗？最先出现在议报。
from 议报 https://yibaochina.com/?p=250748