中国地方政府债台高筑，早已不是什么新鲜事。根据国家审计署和中国财政部，2012-2014年，中国的地方政府性债务分别为15.89万亿、17.89万亿和24万亿，地方债规模已经接近甚至超过了德国GDP。媒体上常说的“地方债”，就是指这里提到的地方政府性债务，而不是狭义的地方政府发行的政府债券。
随着地方债规模不断膨胀，“中国将陷入债务危机”的声音开始不绝于耳，官方则屡次自信地拍胸脯，称“中国地方债总体风险可控”。中国地方债到底发生了什么，大多数中国人依旧是雾里看花，特别是由于专业术语过于晦涩艰深，恐怕没有多少普通读者了解中国地方债到底从何而来，地方债为何像滚雪球一样越滚越大，以及中国地方债高企是否有风险。
1994年分税制改革，地方政府的收入变少了，但该干的活一点儿都没少，催生借债欲望。
这一切，都得从20世纪90年代初的“分税制”改革说起。在分税制改革前的80年代，中国主要采取“财政包干”模式，就是中央对地方放权让利，地方只要缴满中央规定的税收数额，剩下的财税收入都归地方自己，多挣多得，少挣少得。这么做调动了地方积极性，但是对中央可不是什么好事。国家财政收入占GDP的比重逐年下降，从1980年的25.7%下降到1993年的12.6%；中央财政收入占国家财政收入的比重，更是从1984年的40.5%掉到1993年的22.0%。穷到揭不开锅的中央，当时只能硬着头皮向地方借钱。
1994年分税制改革所做的就是，把关税、消费税这种税源稳定、税基广、容易征收的税种上划给了中央，作为中央固定收入；把营业税、地方企业所得税以及其他税基小、征收难度大的税种划给地方；还有就是增值税收入由中央和地方共享，中央75%，地方25%。分税制改革成了中央的救星，中央财政收入占国家财政收入的比重从前一年的22%，暴增至1994年的55.7%，此后维持在52%左右的水平，再也不缺钱；相应地，地方财政收入所占比重较上一年骤降32%。
本来在其他国家，哪一级政府钱多，哪一级政府干的活就多。可是中国的分税制改革却出了问题，中央拿走了地方的“财权”，却没有相应拿走地方的“事权”，也就是说，地方政府的钱变少了，需要干的活一点儿都没变少。地方政府不仅要承担基础设施、农林水利、交通运输、义务教育、社会治安、环境保护、行政管理一系列职责，有时还得分担本该中央承担的责任。
地方财政收入和支出差距越来越大，从1993年的收支平衡（收入比支出多60亿），到1994年分税制改革缺口1726.6亿，再到2000年的3960.6亿，2005年的10053.5亿，以及2010年的33271.4亿。拿2010年来说，这个3万多亿的巨大收支差距占到了地方财政支出的45%，这45%都得通过其他方式来弥补，例如中央对地方的转移支付。而且，政府级别越低，财权和事权不对称的问题就越突出，曾芸援引数据称，“县、乡政府承担了近60%的教育事业费，近55%的医疗卫生支出，以及大部分对农村的扶助支出。”分税制改革不彻底，地方政府缺钱花，是地方政府借债欲望旺盛的一个解释。
《预算法》不准地方政府向银行借钱，地方就成立一个融资平台公司去借。
近年来，唯GDP论已经饱受诟病，但鲜为人知的是，唯GDP论是地方政府大规模举债的第二个重要推动因素。经济增长直到现在也是考核地方政府官员政绩的主要指标，在“十二五”(2011-2015)期间，中央将GDP增长率目标设定为7%，省一级的地方政府却都有更高的追求，增长率目标为8%-13%。对于中国这样经济发展水平比较低的国家来说，地方要想快速拉动经济增长，扩大基础设施投资水平、改善投资环境来吸引投资者就成了必然选择。
美国MIT财政与政策中心(MIT Center for Finance and Policy)分析称，中国地方政府官员为了有限的升迁机会，往往不惜一切代价进行GDP竞赛。短期内要想做出引人注目的政绩，官员必须突破已有的预算，并动用更多资源。2005-2014年，将所有省份的GDP相加，并与当年的全国GDP数据进行对比，每年的省份GDP总和竟然都要比单一全国GDP数据高出7%，这种浮夸造假也从侧面反映了GDP竞赛有多严重。
地方财政窘迫缺钱搞经济建设，地方官员又有GDP指标，地方政府自然想方设法去借钱。可是1995年《预算法》明确规定，禁止地方政府发行地方债券，也不允许地方政府直接向金融机构借钱，所以这条路是走不通了。地方政府在这里耍了一点小聪明，既然自己不能向金融机构直接融资，那由地方政府成立一个企业，总可以向金融机构融资了吧。这就是后来所谓的“融资平台公司”，例如城市建设投资公司、城建资产投资公司、城建开发投资公司，虽然名称五花八门，但他们首要目的都是帮地方政府融资。尽管地方债的借债主体很复杂，但融资平台公司是其中最主要的一种，比例达到39%。
有了“融资平台公司”，就有了借债主体；有了地方政府，就有了抵押方式，比如拿财政收入和国有土地做抵押；借债用途也有了，可以是修路、修高架，也可以是旧城改造、新建园区；借债来源主要是商业银行和信托公司，还债来源则主要是地方政府土地出让的收入。地方政府原先预想，通过平台公司向银行贷款，进行基础设施建设，进而改善投资环境，增加外来资本的吸引力，使得土地升值，最终地方政府通过卖升值的土地还债，并赚取收益。融资平台公司另外一种借债方式是发行“城投债”，就是以城市基础设施建设为目的发行的债券。
但地方政府的如意算盘落空了。现在摆在我们面前的不是“无债一身轻”的地方政府，而是债台高筑的地方政府。1998年以来，地方债规模以20%以上的速度高速增长，其中1998年和2009年分别比上年增长48.20%和61.92%。这是为什么？
地方政府拿土地去借钱，银行也乐意大笔大笔地借，可是卖地收入下降后，地方政府只能看着高企的地方债哭泣。
审计署将地方债分为“政府负有偿还责任的债务”、“政府负有担保责任的债务”和“政府可能承担一定救助责任的债务”。截止2013年6月底，地方债有57%来自银行贷款，而在政府负有偿还责任的债务中，有37%都承诺以土地出让收入来还债，依赖度很高。时间再往前看，曾芸援引数据称，2002-2007年间，土地转让收入由283亿元迅速上升到1668亿元，年均增长42.6%。2006-2008年，土地出让净收益分别为3070亿元、5200亿元和3840亿元，年均4000亿元。
土地收益的增加极大满足了地方政府经济建设需要，为其债务融资扩张奠定了基础。正如《金融时报》中文网的分析，中国地方政府垄断了城市建设用地供给，低价征地，高价卖地，产生巨大收益，地方政府下属的融资平台公司进行借债当然高枕无忧。而银行和评级机构长期看好融资平台公司（其实就是地方政府）的还债能力，扩大借债规模也不在话下。
特别是2008年，中国为应对金融危机，出台4万亿一揽子经济刺激计划（其中要求地方政府承担2.82万亿元）。与此同时，中国银行和银监会发布指导意见，支持发展地方融资平台，商业银行也开始大力拓展为政府放贷的业务。地方政府疯狂地通过融资平台公司等借债主体变相举债，根据审计署数据，从2008年上半年至2009年末，地方政府融资平台激增5000多家，贷款余额膨胀5.68万亿。要知道，2008年前的地方债规模才5.48万亿元，到了2010年底，就猛增到10.72万亿元，几乎翻了一番。2010年底到2013年6月，中国地方政府性债务又从10.72万亿飙升到了17.89万亿，地方债增长近70%。
如果土地能够不断升值并产生收益，那它确实是地方融资平台的金字招牌，但这种依赖土地的发展模式终于还是让地方政府尝到了恶果。惠誉评级进一步指出，2013年6月到2014年底，中国地方债又增加了34%，增加原因之一就是2014年地方政府卖地收入下降，使得基础建设项目所需资金要靠借债来维持，地方债不仅没有还上，还越积越多。2014年地方政府卖地收入仅增长3.3%，而2015年前7个月卖地收入同比下降38%。
地方融资平台公司的先天缺陷，随着地方债盲目扩张也开始显现。一些经济学家和政府官员曾信誓旦旦地表示，中国地方债与国外不一样，中国地方债大多用于投资，主要是基础设施，长期有回报。但只要稍微翻阅2010年央行的调研报告就会发现，贡献了地方债大头的地方融资平台公司，其平均资产利润率不到1.3%，县级平台几乎没有盈利。这是因为融资平台公司徒有公司之名，内部不透明，决策基本由地方政府掌握。
前文提到的财政窘迫和“唯GDP论”因素，促使融资平台公司不可避免地投向过于超前的基础设施投资，或者是加剧产能过剩的投资。一旦融资平台资不抵债，最终需要承担偿债责任的重担就会落在地方政府上。这也是为什么，2014年中国开始允许地方政府直接发行债券，但同年标准普尔依然毫不客气地指出，中国大约一半（15个）的地方政府可能应授予“垃圾级”信用评级。
参考资料
IMF. (2013). Local Government Financing Platforms in China: A Fortune or Misfortune?
MIT Center for Finance and Policy. (2015). An Introduction to Chinese Local Government Debt.
Fitch. (2015). China Local Debt Rise is Significant, but Manageable.
曾芸. (2011). 中国地方政府性债务问题研究.
张红程. (2005).中国分税制财政体制问题研究.
国家审计署. (2011). 2011年第35号：全国政府性债务审计结果.
国家审计署. (2013). 2013年第32号：全国政府性债务审计结果.
FT中文网. (2011). 征地制度是地方债膨胀的根源.
FT. (2014). Half of Chinese provinces deserve junk ratings, S&P warns.
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