王维洛：中国政府应搁置雅鲁藏布江下游水电开发工程
一、雅鲁藏布江下游水电开发列入中共十四五规划中
2021年3月12日新华社正式发布《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》全文。“雅鲁藏布江下游水电开发”出现在第十四章“加快培育完整内需体系”中的第二节《拓展投资空间》中。雅鲁藏布江下游水电开发工程正式列入中共十四五规划，并作为拓展投资空间的一个具体项目。
简单地说，雅鲁藏布江下游水电开发工程就是在雅鲁藏布江大拐弯处建造发电装机容量为三峡工程三倍的巨型水电站。这个工程的建造将完成对雅鲁藏布江水资源的全面的战略性控制。
根据永夜尘提供的信息，雅鲁藏布江下游水电工程的开发权已落入三峡集团手中。永夜尘推测，雅鲁藏布江下游水电开发工程会与红旗河引水工程配套实施，既一部分水将通过红旗河调往新疆或其他地方。工程将采用的水轮发电机组的单机容量为100万千瓦，三峡集团建设的白鹤滩工程也采用同类水轮发电机组。由于该项目的投资资金和面临的地震地质风险大，三峡集团将联手国投、华电或华能一起干。三峡集团主打雅鲁藏布江下游水电工程，也获得西藏自治区政府的大力支持。2020年11月7日西藏自治区党委副书记、自治区主席齐扎拉在林芝市米林、墨脱县调研工程布局，实地察看了雅鲁藏布江下游水电开发工程选址，听取规划进展情况汇报。今年1月20日，齐扎拉在西藏自治区十一届人大四次会议上作政府工作报告，多处提到雅鲁藏布江下游水电开发的极其伟大意义。
虽然雅鲁藏布江的水电开发计划在2020年11月初中共十九届五中全会通过的有关“十四五规划和2035年远景目标”建议中已经出现，也引起国际、特别是印度的极大关注，比如《印度快报》在2020年11月23日发表题为《喜马拉雅的“水”炸弹》文章，指出中国西藏境内的水坝建设会对印度产生多重不利影响，而且水坝会在中印地缘政治博弈中发挥作用。
印度对中国西藏境内建设水坝的认识，集中体现在《水：亚洲的新战场》一书中，作者是印度新德里政策研究中心战略研究所的切拉尼教授。切拉尼教授指出，中国在水资源利用和水坝修建方面越来越习惯于采取单边主义做法，在修建水坝工程时，不乐意事前与邻国商讨新水坝的修建会对他们造成何种影响。中国政府有意避开水资源方面任何有法律约束力的承诺，并且拒绝解决邻国的疑虑。
2020年12月3日中国外交部举行的记者招待会上，印度广播公司记者提问：第一，中方计划在中印实控线附近修建一座大坝。中方是否就此同位于下游流域的印度和孟加拉国进行了沟通？如果现阶段还未沟通，中方准备何时与印度和孟加拉国协商？（第二个问题是关于新冠病毒起源的，在此略去。）
外交部发言人华春莹回答说：关于第一个问题，开展雅鲁藏布江下游水电开发是中方正当权利。中方对跨境河流开发利用一贯秉持负责任的态度，实行开发与保护并举的政策。任何项目都会经过科学规划和论证，并充分考虑对下游地区的影响，兼顾上下游的利益。目前雅鲁藏布江下游开发尚处于前期规划和论证阶段，外界没有必要对此过度解读。长期以来，中方与印度、孟加拉国在水文报汛、防洪减灾和应急事件处置等方面开展了良好合作。中方将通过既有渠道与印度和孟加拉国等国保持沟通。
印度广播公司记者追问道：中方是否会在近期同印度和孟加拉国就大坝建设计划进行协商？
华春莹接着说：目前有关项目尚处于前期规划和论证阶段。中方将继续通过既有渠道与印度、孟加拉国及其他有关国家保持良好沟通。
首先华春莹强调，开展雅鲁藏布江下游水电开发是中方正当权利。然后，华春莹以雅鲁藏布江下游水电开发项目尚处于前期规划和论证阶段而加以推诿，认为中方没有必要在此时间段就工程与位于下游的印度和孟加拉国进行沟通。
按照中国的工程规划决策程序，当一个大型工程完成工程可行性论证、其工程对环境影响的评估报告得到国家环保部批准之后，才能得到国务院、中共中央和全国人大的批准，才能够列入五年规划。一旦工程列入五年规划，就有了资金的保障，随时可以开工。前期准备工程常常在国家决策之前就已经开始。
2021年3月12日《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》正式公布，“雅鲁藏布江下游水电开发”正式列入中共十四五规划。很显然在此之前，中方还没有就此工程与位于下游流域的印度和孟加拉国进行沟通。中方的行为明显违反了在国际水道水资源利用方面的国际法基本原则。
雅鲁藏布江下游水电开发工程正式列入中共十四五规划，宣布中国与印度之间的争水战争的开启。
二、印度高调参加美日澳印四方安全对话机制峰会
也在2021年3月12日这一天，美日澳印四方安全对话机制峰会举行。根据《美国之音》3月13日报道，美国、日本、澳大利亚和印度四国领导人星期五（3月12日）举行四方安全对话机制（QUAD）的首次峰会。峰会就新冠疫苗的生产和供应、稀土供应链以及关键新兴科技领域的合作达成一致。虽然美国国家安全顾问说，峰会的焦点不是中国，但有分析人士说，这是拜登政府联合盟友和伙伴针对中国打出的“组合拳”中的重要一拳。他们还说，四方对话机制得以升级至峰会级别，得益于中国在亚太地区越来越咄咄逼人的动作。
美日澳印四方安全对话机制始于2004年12月，当时是为了应对印度洋地震和海啸引起的人道主义灾难。随着中国军力的快速增长和在印太地区越来越具侵略性的行为的增加，四方安全对话机制被重新激活，有人称之为”印太地区的北约”。
曾经在小布什政府时期在国家安全委员会任职的格林认为，“四方安全对话不是联盟，它只是一群国家联合在一起，他们本质上希望维护自由航行和基于规则的秩序。它现在的协调行动在很大程度上是多亏了北京。”格林说，长期奉行“不结盟”外交政策的印度原先对把四方安全对话机制提升到峰会的高度，并设立更广泛的议程犹疑不决，但是，因为中印喜马拉雅边境地区的冲突，印度政府决定向中国展示“他们也有伙伴和盟友”，特别是四方安全对话机制。格林讲话中的维护自由航行和基于规则的秩序，应该引起人们注意。
可见，印度将借助美日澳印四方安全对话机制来挑战“雅鲁藏布江下游水电开发”工程。
三、雅鲁藏布江/布拉马普特拉河是一条国际水道
雅鲁藏布江发源于喜马拉雅山北麓的杰马央宗冰川，自西向东横贯西藏南部，绕过喜马拉雅山最东端的南迦巴瓦峰转向南流，流出中国进入印度，改称布拉马普特拉河，进入孟加拉国后称贾木纳河，在孟加拉国境内与恒河汇合，最后流入孟加拉湾。
雅鲁藏布江/布拉马普特拉河是一条跨境的国际河流。国际河流一般是指从河流源头到入海处，流经两个以上国家的河流，可以粗分为两类：界河和跨境河流。雅鲁藏布江/布拉马普特拉河是跨境河流。
1997年5月21日联合国大会通过了《国际水道非航行使用法公约》，国际河流一词逐渐被国际水道所取代。国际水道更加强调地理区域中的一个完整的水文地貌地质单元，它不但包括了跨界或构成边界的河流，也包括湖泊、含水层、冰川、运河等等要素。随国际水道概念同时引入的还有流域国的概念。雅鲁藏布江/布拉马普特拉河的流域国有中国、不丹、印度和孟加拉国。
既然雅鲁藏布江/布拉马普特拉河是一条国际水道，就要遵守国际法和国际公约，或者说遵守基于规则的秩序。《国际水道非航行使用法公约》是迄今为止在处理国际水资源利用关系方面最具有权威性和影响力的框架性公约。
1970年，联合国大会请求国际法委员会提供一套关于公平利用国际水道的草案，国际法委员会的34名专家以1966年国际法协会《国际河流利用规则》（《赫尔辛基规则》）为基础，经过27年的努力，准备了一个新的条约草案。该草案在1997年5月21日的联合国大会上以103票对3票的表决结果通过。中国、土耳其和布隆迪投了反对票。《国际水道非航行使用法公约》自2014年8月17日正式生效。
虽然到目前为止只有16个国家签署了《国际水道非航行使用法公约》，共36个国家认可、接受、加入和批准了公约，但是公约的意义不可低估。《国际水道非航行使用法公约》既融入了国际习惯法的相关规则，又吸收了国际水资源开发与保护方面的多边或双边条约的实践经验，确立了公平合理利用、不造成重大损害等国际水法的基本原则。在国际水道水资源使用方面发生矛盾时，公约为冲突各方的谈判和问题解决奠定了原则基础，并为解决争端提供合法有效的程序。
比如近几年由于埃塞俄比亚在尼罗河上建造复兴大坝而产生的矛盾，2020年6月苏丹政府写信给联合国安理会，督促有关埃塞俄比亚复兴大坝的谈判各方，不要采取任何可能影响地区和国际和平与安全的单方面行动。苏丹政府重申对《联合国国际水道非航行使用法公约》所规定的国际法规则的遵守，并强调指出公约中的三大原则：公平合理利用、不造成重大损害和和平解决争端。
四、中国投票反对《国际水道非航行使用法公约》的理由
中国投票反对《国际水道非航行使用法公约》，既没有签署公约，也没有认可、接受、加入和批准公约，从法理上说中国自然不受《国际水道非航行使用法公约》的制约。但是当中国与其他的流域国发生争端时，要想和平地解决争端，不借助武力，《国际水道非航行使用法公约》提供解决问题的法律原则和解决争端的程序。
现在回头来看，当初中国投票反对的理由非常幼稚也非常可笑，真有点像幼儿园中的小孩一样。中国投票反对的具体理由是是反对条约中的“不造成重大损害原则”与“争端解决程序”（参见厦门大学法学院倪小露教授：《国际水道非航行使用法公约》争议条款辨析——以中国为视角)。
《国际水道非航行使用法公约》第7条是关于“不造成重大损害的义务”。第7条第1款明确规定：“水道国在自己的领土内利用国际水道时,应采取一切适当措施，防止对其他水道国造成重大损害。”第7条第2款规定：“如对另一个水道国造成重大损害，而又没有关于这种使用的协定，其使用造成损害的国家应同受到损害的国家协商，适当顾及第5条和第6条的规定，采取一切适当措施，消除或减轻这种损害，并在适当的情况下，讨论补偿的问题。”
中方认为，条约中的“不造成重大损害原则”，过分偏袒下游国家，在一定程度上限制了上游国家在自己领土上利用水道的权利，给上游国创设了一项国际义务。而这种限制与一国享有并自由处置本国自然资源的权利（即国家主权）是背道而驰。《各国经济权利和义务宪章》第2条规定,“每个国家对本国的全部财富、自然资源以及全部经济活动，都享有并且可以自由行使完整的、永久的主权,其中包括占有、使用和处置的权利”。《关于自然资源永久主权的宣言》也明确规定：“承认各国享有根据本国国家利益自由处置本国自然财富和自然资源的不可剥夺的权利。”由此引申，国家对领土范围内的自然资源，包括属于国际水道的水资源，享有完全的主权，他国不得任意干涉。如果要求各国在利用本国境内的国际水道资源时，完全遵循不给其他流域国造成重大损害的原则，那么确实限制了该国的国家主权。而国家主权对于中国来说，是至高无上的。正如华春莹所说：开展雅鲁藏布江下游水电开发是中方正当权利。
欧洲经过30年战争（1618年至1648年）后，于1648年在德国威斯特法利亚地区的明斯特等地签订了一系列的条约，统称《威斯特法利亚和约》，标志着欧洲一系列的宗教战争结束，初步形成了以诸多平等主权国家为主体的政治版图。学者普遍认为，《威斯特伐利亚和约》的签订标志着基于威斯特伐利亚国家主权概念的现代国际系统的开始。伴随着《威斯特法利亚和约》也出现了“形成国家边界”的界河和“流经几个国家”的跨界河流。为了经济的发展，欧洲各国迫切需要摆脱国家主权的地理界限，实行河流的自由航行权利。流经德国的多瑙河、莱茵河等是最早实行自由航行的国际河流。所以在国际水道中最先引进、也是最为广泛被接受的自由航行原则。按照中国的逻辑，自由航行原则也侵犯了一个国家的主权。
倪小露教授指出,国际水法理论从最初的“绝对领土主权说”和“绝对领土完整说”到目前最权威的“有限领土主权说”，其发展轨迹足以证明国家主权必然是受到一定程度限制的。其中,“绝对领土主权说”会加剧沿岸国家因国际河流的自然差别而产生的矛盾，会因违背国家主权平等的基本原则而导致不公平的结果。与此相对应,“绝对领土完整说”赋予下游国或邻国否决权，上游国对国际河流作任何改变都要经过下游国或邻国的预先同意，这个理论遭到上游国的极力反对。由于认识到坚持绝对主权会导致最终否定国际法或国家主权，“有限领土主权说”应运而生，该理论强调国际河流的每个沿岸国都有权开发利用其境内的国际河流部分，但也有义务确保不对其他沿岸国造成重大损害。该原则是目前国际水法界最具影响力的学说，被大量运用到国际条约实践中，为国际社会所广泛接受。“不造成重大损害”并不只是对上游国的限制，也是对下游国的限制，是比较公平的原则。不造成重大损害原则是对“有限领土主权说”的延伸与拓展。
从“绝对领土主权说”到“有限领土主权说”是一个发展。如今的发展趋势是，从“有限领土主权说”向“流域国”理论的发展。国际水道的公平合理使用，要从流域国的总体利益来考量。
同样，中国也反对《国际水道非航行使用法公约》中关于解决争端的程序。
《公约》的争端解决程序十分完整周密严谨，几乎研究和罗列了国际法理论与实践中所有的和平解决争端的方法，如谈判、斡旋、调停、调解、利用已有的流域组织、仲裁、提交国际法院裁决等等。
当争端各方不能通过谈判达成协议时，《公约》中争端解决方法可以概括为三种：
第一，产生争端的各方可以联合请第三方进行斡旋、调停或调解；
第二，利用已经设立的任何联合水道机构；
第三，将争端提交仲裁或提交国际法院。
中方不同意《公约》的争端解决程序，那么中方应该有更好的解决争端的方法和程序，完全可以提出来，将有中国特色的方法和程序纳入国际法框架。
其实，中国家庭中发生争端，如夫妻双方要离婚，无非也是用以上三个办法，请第三方调解（许多地方是由舅舅担任）；请居委会调解；交法院裁决。只是中国在解决各省市间的用水问题，靠的是中央政府、最高领导人的裁决。但是在国际水道争端中，不可能靠这种模式。
五、中国在处理国际水道问题上的政策是不同的
尽管中国在处理国际水道问题上强调国家主权，认为中国境内国际水道的水电开发是中国的国家主权，但是中国政府在处理不同国际水道的问题时的政策是完全不同的（参见：肖阳：《中国水资源与周边“水外交”——基于国际政治资源的视角》）。细思一下，确实如此。位于东北地区的黑龙江、额尔古纳河、乌苏里江、绥芬河、图们江、鸭绿江都是国际水道，流域国家有俄国、朝鲜和蒙古。除去乌苏里江上发生的珍宝岛战争，中国在这些国际水道问题的处理上，原则上是采取用退让求和平的策略，中国与俄国、朝鲜和蒙古签订了很多国际水道和平利用的条约。这些年来还是相安无事。但是在西南地区，在雅鲁藏布江/布拉马普特拉河、澜沧江/湄公河等国际水道上，中国则是强调绝对的国家主权，采用霸凌手段，实施对水资源全面的战略性控制。在西南地区，到目前为止，中国和流域国还没有签订一项关于国际水道和平利用的条约。
笔者以为，雅鲁藏布江/布拉马普特拉河是中国在西南地区最大的国际水道，中国政府应该马上搁置雅鲁藏布江下游水电开发工程，与流域国印度、孟加拉国和不丹进行沟通，达成公平合理利用的协议，造福中国、印度、孟加拉国和不丹人民。