【明報專訊】10月4日，林鄭月娥會同行政會議通過引用《緊急法》以訂立《禁蒙面法》；及後，林鄭一再重申香港並非進入「緊急狀態」。面對國際輿論，林鄭欲避開「緊急狀態」4字，自欺欺人地以為能瞞天過海，讓國際社會以為香港法治並無因此受到摧殘。事實上，引用緊急法除了一再破壞「自由社會」的美譽，更讓香港陷入虛無的「例外狀態」，嚴重損害法治和再度削弱立法會僅有的權力。
林鄭之所以能「聲稱」香港並非進入「緊急狀態」，其依據源自香港法例第241章第一條中寫到，行政長官在「緊急情况或危害公安的情况」下，可引用緊急法行使高度行政和立法權；換言之，條例中的那個「或」字成為了林鄭玩弄文字遊戲的重要戲碼。林鄭企圖以「危害公安的情况」為由，向外界宣稱香港並非「緊急狀態」，以減低外資和歐美政府的恐慌。然而，緊急法的應用本身，乃以「法」將一切法治懸空的「例外狀態」。意大利名哲學家阿甘本（G. Agamben）將其稱之為force of law：其弔詭之處在於以「法律」來否定法律本身一切效力的虛無狀態，而執行者在此狀况則與法律融為一體，形成「我即法律」的威權狀態。此狀態以「既為法又非法」之態合理化和合法化一切行政高壓決策，而任何「例外狀態」的日常化均會蠶食該地的法治。雖然林鄭否認緊急狀態，但該條文賦予其近乎無限制的立法權，讓禁蒙面法輕鬆繞過既定立法程序而被實施，乃典型緊急狀態中的「例外狀態」。而於緊急法的引用下，香港警察更「順理成章」地越權執法，肆意拘捕；加上港鐵配合實行如宵禁般的關站措施，限制市民的自由行動權；各種建制措施在「法理」或在執行上已進入毋容置疑的例外狀態中。當這種種迹象被林鄭政府日常化後，法治便會變得蕩然無存！
香港緊急法過時與恐怖之處
不少評論已指出香港的緊急法乃過時產物，其訂立之時為1922年，可說與納粹德國前的威瑪《緊急法》屬同類產物，賦予行政體過大且無約束的權限。然而，威瑪時期的緊急法威力其實未及香港條例：兩者雖擁有威力無窮的逮捕權、搜查權、個人行動管制權，以及資訊審查權等，但根據現行香港法律，行政長官可依「先訂立後審議」的「附屬法例」形式行使緊急法賦予的權力，而它賦予的權力既多且廣，變相給予林鄭和行政體極大範圍的實質臨時立法權。此等權限未被寫進威瑪緊急法本身。因此，希特勒才需要於緊急法引用一個月後，勞師動眾地在國會通過《授權法》（Ermächtigungsgesetz），將立法權拿到自己手上。
香港緊急法之所以包含此等「臨時立法權」在內，在1952和1957年有關緊急法覆核的案例中可見一斑。在英國長久的「不明文」民主政治傳統中，立法體制的地位超然；雖然行政體在特定情况下被賦予巨大權限，但只為真正的應急需要（如戰爭狀態），且於使用之時仍相當克制；行政體一旦肆意僭越約定俗成的權限，立法機關有最終話語權作出反撲。1957年判辭正顯示以上這點──法庭認為緊急法乃立法會將其權限授權予港督，而港督所擁有的臨時立法權卻不會侵害立法會的超然性，因為行政體有着兩項不被賦予的權限：一，任何「臨時立法權」不能應用於修改緊急法本身，換句話說，只有立法會才有權力修改緊急法；二，行政體不能亦不可建立另一個與立法會平起平坐的立法機關，一旦行政體僭越這條界線，則嚴重侵犯三權分立。依此邏輯，以緊急法廢除立法會或區議會極有可能導致違憲，林鄭在此範圍上仍然有着一定低度的限制。港英政府或多或少會對立法會超然性保留一定的尊重，且同時受制於英國國會監督。然而，林鄭不用再對任何國會交代，而立法會的超然性從不存在，特首權限在緊急法下顯然無遠弗屆。
法國也有，香港有何不可？
就兩地條例上作出比較時，最簡單的回應為，法國有民主制度而香港沒有，但這顯然未夠，因為法國在緊急法的使用上，也同樣受到多方非議：2015年法國陷入恐襲恐慌時，前總統奧朗德（F. Hollande）引用條例，及後國會通過法案，實施長達兩年的緊急狀態，令例外狀態日常化，此舉引起不少學者如阿甘本對其抨擊；國際特赦專員L. Mucchielli也就相關問題撰文批評，稱其在緊急法的使用明顯影響法國的自由和法治。無可否認，法國在緊急法應用上可算是歐美世界的最壞榜樣之一，但與香港相比，仍是小巫見大巫。
首先，法國警察雖然聲名狼藉，法國緊急法的其中一個最大權限則是容許警方在執行職務時能荷槍實彈，但在示威現場的鎮壓中是不可攜帶實彈槍支。因此，10月1日香港警方向18歲少年開槍後，其「自衛」理據讓法媒側目。此外，雖然逮捕權與個人行動管制權等權限在法國條例中仍無遠弗屆，但「臨時立法權」與資訊審查權這類對法治具極大損害性的權限，則完全不被納入在法國緊急法中。另一重大分野是，法國引用緊急法須正式宣布，而條例只能生效12天，之後若需延長緊急狀態，必須通過國會。在2015至2017年期間，奧朗德先後3次延長緊急狀態，均須通過國會審議，法例且須微調，藉此避免德國納粹式奪權重演。而在這3次審議中，將1955年原有的第8.1和第12條「惡例」删走，當中包括與香港條例中雷同的搜捕權與審訊權。最後值得一提的是，法國在緊急狀態下，審批搜查令仍有一定限制；警方更不可沒收對方的電腦或電話等電子器材。
至於禁蒙面法，在法國屬《反打砸法》（loi anticasseur）的附例，其法案當時主要針對黃背心引起的騷亂，法例在國會通過時依從正常程序，與緊急狀態並無關連。有傳馬克龍當時曾考慮引用緊急法或其相關的反恐法來打壓黃背心，但最終因各種政治後果的考量而放棄使用相關條例。反打砸法在法國的影響相比下較細，因為僱主不可因員工參與罷工或遊行而解僱，一般和理非示威者不用蒙面，而禁蒙面的附例雖然於應用上仍有不少豁免，但其威力還是可怕，對集會自由產生着一定的負面影響。
司法覆核或能對抗緊急法
雖然特區行政長官不受超然的立法機關所監察，基於1957年案例，就三權分立狀態所提出的司法覆核將十分微妙，其覆核的可行性仍存疑。1957年，ICCPR（公民權利和政治權利國際公約──中國則未簽署這公約）仍未出現；至1991年，彭定康草案將ICCPR條文納入人權法案條例中，並通過成為香港法例。回歸時ICCPR條文直接轉移，納入至基本法第39條有關人權的說明之中，保障香港人權能與國際法接軌。ICCPR的第4條清楚列明，任何類型的人權或自由在「緊急狀態」以外是不可減免的，且「緊急狀態」必須公開宣布，亦只能在正式威脅到國家安全的狀况下才能使用。
如此一來，現時香港緊急法的應用與ICCPR間存在着兩大落差：一，緊急法中能以「非緊急狀態」下被引用，亦即現時林鄭所採用的「危害公安的情况」，此狀况曾被聯合國人權小組提出控訴，嚴重違反ICCPR第4條，而這同時與基本法第39條產生憲法上衝突。二，由於這場運動既非外敵入侵、內戰，也非武裝革命、港獨或恐襲，運動本身並不能構成對中國國家安全的正式威脅；若以緊急狀態引用緊急法，便有明顯理據上的不足。退一萬步，據基本法第18條，假設這場運動真的構成國家安全，宣布緊急狀態者理應為中央政府（當然中央對此極之小心），而非林鄭！林鄭如聲稱沒中央授權下宣布緊急狀態，其做法將等同僭越中央權力，造成「妹仔大過主人婆」。
總括而言，香港的緊急法最過時與霸道之處在於：一，立法會並未能限制特區政府使用緊急法的期限；二，除非立法機關能完全凌駕緊急法的行使，否則今天沒有任何西方民主政府能擁有「臨時立法權」；三，世上沒有任何一個先進城市或國家，能在不宣布緊急狀態下行使緊急法！
ICCPR作為基本法第39條及香港人權法案條例的基礎，當聯合國不接受「危害公安的情况」為採取任何減免人權自由之措施的標準（包括以行使緊急法的方式來訂立可減免人權自由的附例），這將有機會成為覆核緊急法的缺口。林鄭本欲自欺欺人地避開「緊急狀態」這4個大字，減低政治風險，但此舉最終卻可能釀成更大的政治風波：一旦覆核成功，由緊急法而生的禁蒙面法也有可能被一併撤回，其管治只會更一落千丈。
鳴謝：Comité pour la Liberté à Hongkong
文//楊健偉（巴黎第七大學政治哲學博士生）
編輯//曾祥泰
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