練乙錚：兩岸三地的大學自主和學術自由 - 兼論世界一流公立大學管治的政府介入方式
2016/1/23 — 20:11
立場新聞
【編按：本文為作者於1月23日公民實踐培育基金舉辦的「大學之道：自由自主」論壇上的發言】
一. 開場白：簡介劍橋
劍大的高層權力結構/管理體制最能反映“教授治校”原則，也是全世界所有大學裡的民主典範，香港的大專院校根本不能與之相比，這裡只作簡單介紹。
Chancellor是劍大的法定終身首長，行校監之職，高名重但權力是虛化了的，卻對維繫「制度精神」有莫大作用。Ch由Senate全體成員一人一票選出。劍大的Senate是一個很獨特的民主組織，成員包括Ch、VC等高層人員，以及所有在世的劍大頒授的博士、神學士、理工科以外的碩士學位持有者組，總人數理論上估計應該不止十萬，實際投票的人數通常有好幾千。Ch的提名方式有兩種：一是由Council全體成員加十六名Senate成員組成的提名委員會提名，一是由任何五十名Senate成員聯署提名。這種結合提名 委員會和「公民」提名的做法，值得港人學習。Ch位是英式典章裏常見的一股軟實力。
Council是劍大大學的最高行政和制訂政策的機構（大約相當於香港大學的校委會），權力很大，成員主要由選舉產生，包括Ch、四個學院的院長、四位教授（Professor或 Reader）、三名學生，以及四名由Regent House委任的校外學術人士，由VC當主席。校外人士只佔這個機構成員的少數。所謂「教授治校」，便是體現在這個機關裏。Regent House則是劍大的最高立法行憲機構，功能有點像大陸政府的人大，但行使的是直接民主，成員3800名左右，主要是大學各級教職員，大會由Ch召開，審議和通過所有遞交予大學的正式報告，包括VC提交的年度工作報告。
Vice-Chancellor是劍大實際上的行政首長，即校長，由間選產生，辦法是先由 Council之下的一個顧問委員會提供推薦名單，供Council選擇一人作實質提名，然後交RH確認。
香港的當權派流行一種似是而非說法，指香港的大專營運經費主要來自公帑，所以要由官員及由官員委任的校外人士代表市民監督和管理。先不論香港的官員自身的產生方式和代表性，便是“大學用公帑，要受官員監督規管”，便不是國際慣例。劍大名義上是私立非牟利的，但營運經費的2/3來自公帑，卻沒有官員可以插手校政。上述流行說法不攻自破。
二、兩岸三地的台灣
談學術自由，並不需要「言必西方」，台灣經驗是香港人同樣重要參考。在大學校政民主事上，同 是殖民國設立、前身是大日本台北帝國大學、今天的國立台灣大學的例子，或比劍橋大學更能啟發。台大的學術地位固然比不上劍橋，在亞洲卻絕對不差，在 2012年上海交通大學世界一流大學研究中心的「兩岸四地大學百強排名」榜上，台大排第1。2014年，台大排第3（大陸清華、台灣清華分別超前排第1、 2，北大只排第5；香港的科大、港大、中大都排在台大之後。當然，各種排名榜的公式都不同，包含主觀因素，只能作參考；在外國的一些排 名裏，台大排在好幾間香港的大學後面）。
我們可根據現時的《國立臺灣大學組織規程》察看台大頂層權力架構安排中的兩個要害：校務會議的權力和組成方式，以及校長的地位和產生辦法。
台大的頂層權力機關就是校務會議，權力非常大，除了有全權處理財政、院系增刪等之外，還可以（一）決定與他校合併、組成聯校系統、成立共同研究中心；（二）提議和通過解聘違法失職的校長；一經通過，只需報教育部備查或核定後便可施行。這麼大的權力，由什麼人來行使呢？答案是百分之百由校內人士行使，包括：大學校長在內的最高行政主管代表（8人），院、系、所的主管代表和教師代表（132人），研究員（1人），助教（1人），職員（8人），工友 （1人）及學生代表（17人）。[括號內是的現屆數字]
由於教師代表規定佔會議代表的一半，加上院、系、所的主管通常都是大教授，所以就保證了「教授治校」。 至於學生代表，人數則須佔會議代表的十分之一，比大學行政主管代表的數目還多一倍。此外，最重要的一點就是，大學決策不受任何與大學無關的「阿茂阿壽」干 擾；任憑你是全民投票選出的台灣總統，或者是總統委任的部長等大人物，也不能委派親信坐到大學校務會議裏指手畫腳說三道四，更別說一個不學無術毫無代表性的什麼長官就可以連人帶馬進駐大學最高權力機關，事無大小指點江山。
台大校務會議的當然主席就是台大校長，因此校長的影響力非常大。那麼這個校長是怎樣產生的呢？台灣的《大學法》規定公立大學校長人選只需符合一般資格，來源完全開放，更特別指明可以由外國人擔任，不受就業服務法有關國籍規定的限制。此外，《規程》還指明校長遴選委員會的組成：「由校務會議推選之學校代表9人、學校推薦之校友代表及社會公正人 士9人、教育部遴派之代表3人組成，主席由委 員互選產生」。2013年，台大產生了現任校長，當時的遴選委員會，除了9位學校代表中的7位是教授，還有4位是在其他大學當教授的校友，兩位是台大的前任校長，因此可說是「本校」教授治校選校長。其實，連教育部委派的3位代表都是別的大學的教授，其中兩位還是台大校友。這樣的校長遴選委員會，外面的混蛋政客怎能輕易插手？
可以說，台大在體制上排除了外力干預校政的渠道，體現了「教授治校」，而香港的大學，卻有體制上特設的渠道讓外力「依法」干預校政；後者在現時的政治環境底下，已然引致對「大學自主」、「學術自由」的傷害。
不止台大，台灣所有的高等院校今天都能做到校政自主、教授治校，外部政治不能公然干擾學術自由；這有其久遠的歷史原因，說來大家也許感到意外：那是 因為比起香港，台灣受日本殖民管治得更徹底之故。簡單說，1895年的《馬關條約》把台灣割讓予日之後，日本即把台灣當作自身領土的一部分。1919年 10月，台灣第一位由日本派來的文人總督田健治郎就任，以「內地延長主義」為主要施政綱領，強調台灣既是日本領土，必須使台灣人盡快成為文化意義上的真正日本人。1922年年，田健公布新的《臺灣教育令》， 取消台、日領人教育差別；除初等教育外，開放台、日人共學。1936年開始的「皇民化」運動，只是加快步伐而已。由此可見，日本政府刻意把在日本 大陸那套管治方式逐步引進台灣，包括教育制度。當然，和那時殖民到台灣的日本人相比，台灣漢族和原住民還是清楚的二等、三等人，受到壓制和歧視，不在話下。
1912年，日本明治天皇去世，大正天皇登基；翌年，日本政壇護憲派發動政變成功，社會思想趨向開放，又由於經濟日漸發達，國際貿易得到發展，國運 蒸蒸日上，進入史家稱為「大正民主」的時代。1919年的《帝國大學令》（大正八年勅令第12號，後稱《國立總合大學令》），對明治天皇時期設立的帝國大 學系統（含東京、京都、東北、九州4所帝國大學）進行改革，內容包括校政民主；帝國大學以往總長（校長）由文部省任命的辦法，改為校內教授評議會提名、文部省批准。其後帝國大學系統擴充，陸續增加了北海道帝國大學、京城（漢城）帝國大學。1928年（昭和3年），台北帝國大學成立；日本本土帝國大學的各種 校政民主制度，也逐步在台北帝大落實。
有關的一份研究這樣說：「台北帝國大學草創時期，大學內部「民主」與「自主」並不能運作，而由幾位創校元老主導校務。……隨着草創期結束，代表校內民主的教授會功能才逐漸發 揮。先以縱理大學的總長而言，台北帝國大學因位於殖民地，最初兩任總長並未依照帝國大學慣例，由教授推舉總長與學部長；然而當校務運作一段時間之後，台北 帝大教授內部亦醞釀自主力量。1941年台北帝國大學第二任總長三田定則辭職，各學部教授會仿照日本國內帝國大學的慣例，實現大學總長由教授會推舉之原 則。因此台北帝大第三任總長，是由各學部教授集合於文學部會議室，先自校內、校外選出總長候選人，再於其中決選出總長。然而這種所謂的自主權，並不必然具 有與官方「對抗」的意味。在戰前的日本，由於帝大教授具帝國官吏身份，台灣總督對這群具有學官身份的教授也相當尊重……。」
早期的台北帝大教授清一色是日本人，後來才陸續有多些台灣人；前者有利日本本土的體制移植台灣，後者則造就了體制的延續。1945年，台灣重新歸中華民國管治，大部分的日本人教授也跟隨其他日本人離台反日，台北帝大的台灣人教授便承傳了以前日治時期的學術與治校傳統。可惜，1949年蔣介石政府退到台灣，專制主義便限制了台大的校園民主和學術自由，雖有一批有心人苦撐，付出很大代價，卻終無起色；一直要等到台灣民主化之後，台灣的大學才再次享有真正 的自主、自由權利。
香港的高等教育可謂有幸有不幸，享受了很多年相當充分的大學自主和學術自由，卻因為英國人從來沒有計劃同化香港人，因此也沒有把劍橋牛津那一套優良 校政傳統引進香港大學，殖民地那套法定由港督當校監、委任校務委員會主席及委員的做法，卻由實質不反殖的京港當權派繼承過來充分利用，勢將成為特府箝制大 學自主和學術自由的法寶。
歷史無限弔詭。日本把台灣佔得徹底卻播下了良好高等教育權力體制的種籽；英國人把香港大學辦得非常出色，卻同時遺下一個在不同歷史政治環境裏已然變得非常可怕的大學權力體制。英殖時代雖然結束了，但必要的體制反殖工作卻還有一大堆未做。英殖民時代的一些法例如廣播條例、非法集會條例等，包含的惡法至 今束縛着港人的自由。高等教育環節裏賦予港督/特首的不當權力的若干條例，也屬於這一類惡法。一直以來，本地的大學生和大學教授們恐怕是活得太好了（90 年代有好幾年包括我在內），對這些惡法全不為意，不少人至今還以為是活在「學術自由世界第一」的天堂裏，事實卻如站在浮沙之上。
三. 兩岸三地的大陸
我們要明白大陸的大學體制，因為在本地當權派的意念裏， 本地的大學必須向大陸的大學多方面靠攏、最後看齊。這個「最後」，快則十年，不出二十年；幸運的話，我們這一代人都可以看到。到時的本地大專院校將是如何景象，大家只要看看大陸的高等教育規例，以及大陸教育部為其一流學府如北京大學訂出的章程，便知梗概。為此，下面引用一些官方資料
中華人民共和國教育部高等學校章程核准書第24號 --
《北京大學章程》（2014年9月3日實施）第二十五條：黨委統一領導學校工作，其職責是：……（四）討論、決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選；（五）討論、決定學校的改革、發展、穩定（維穩？）以及基本管理制度等重大事項；（七）領導大學工會、學生會和教職工代表大會。...第二十六條:……校長每屆任期五年。……學校設副校長。
北大的這個章程很簡單，連校長╱副校長是如何產生的也沒有說；要知道，需看更高階的文件。
中華人民共和國高等教育法（1999年1月1日起實施）：
第四十條—高等學校的校長、副校長按照國家有關規定任免。
國家有關規定，指的無疑就是黨中央。從美國投奔祖國的大科學家錢學森非常不喜歡大陸的高教制度，但很多年都不敢說出口，臨終時終於鼓起勇氣把不滿都告訴到醫院看望他的溫家寶，於是國務院進行 了改革」。上面便是「改革」後的一些大學辦學要點。香港人大概沒多少個會認為那是很好的高等教育體制的一部分，但特府卻依然會在本地大學強勢奪權，之後會加倍提供資源推動本地學生和官員到大陸高校交流培訓，同時把本地大學的發展方向推向與大陸大學趨同；搞這些，卻還有膽說是要把大學「非政治化」。與此同時，特府領導人繼續把子女送到劍、牛、倫、哈、普、史等西方一流大學，並且要求子女交的朋友配的偶也必須是那些頂尖學府的學生。當特首會說謊，做老豆很誠實。
四. 加州大學系統 - 公立大學的典範
最近一些「社會賢達」試圖利用美國加州大學的例子，推論本地特首出任大學校監和委任關鍵數目校委的正當性。不過，那種言論不過是作最表層的對比，實際上遠未觸及加州大學行政系統的關鍵規章條文和運作實況。（我在加大任教過，親身經歷其中不少「校園政治」，知道加大的高層權力結構和運作特點與存在着嚴重隱患的港大體制完全是兩回事。今天，港大遇到的政治干預，在加大不可想像。）
加大的最高權力機關是校董會（Board of Regents），裏頭的當然校董的確包括加州州長、副州長、教育部長和州議會多數黨領袖；州長出任校董會「首長」（President），理論上更有權任命26位校董的其中18位，佔了成員的大多數。據此，有說認為香港大學由特首當校監，並由校監委任關鍵數目的校委，完全符合「國際標準」，不會構成對學術自由的威脅。此說錯在沒有考慮加大管理系統裏的權力制衡。下面指出加大和香港大專裡的4點分野。
1. 加州州長身為校董會的「首長」（President），只是名義上的，正式主持校董會會議操控議題的是校董會主席（Chairperson），而主席是由董事之間互選產生的。實際運作之時，上述幾位州政府官員都十分識趣，絕少出席董事會會議，避免有「過度無謂」之嫌。相比，港大校委會的主席，則是由特首委任的。
2. 雖然州長和副州長都是當然校董，但加州的政制裏，副州長不是州長的選舉拍檔，而是另外獨立普選選出的，可以跟州長不同聲調不同氣。事實上，過去31年的26年裏，加州的州長和副州長都是不同黨籍、互相制衡的「政敵」（現任州長布朗Jerry Brown因為民望高、實力太強勁，衫尾效應令副州長選舉也是由他的同黨勝出，乃罕有的例外）。相比，特首不僅是港大校監，還可以自己委任副校監（pro-chancellor）。
3. 加大的校董任期12年，可連任，但州長任期則不過4年，最多兩任；州長就算想安插「自己友」，也十分困難，因為很少空缺（情況好比美國總統委任最高法院法官）。實況：布朗於2011年起任州長，去年已成功連任，至今只委任了一名校董（還委出了兩位候任的，但他們要等到有現任的退下來才可以替上）。故校董會裏，目前還有17位由之前三位州長委任的「遺老」，包括2001年時的州長戴維斯委任並已獲連任12年的「三朝元老」、現主席Monica Lozano，以及2004年時的「未來戰士」州長阿諾舒華辛力加委任的副主席Frederick Ruiz 。遠遠未輪到現州長委任的校董佔得話事權，州長自己就要任滿下台了。相比，港大的校委任期僅3年，空缺容易出現，而特首一任為5年，故任內可以安插多得多的親信當校委，特別是如果特首成功連任的話。事實上，在未來兩個月裏，即在梁振英5年任期完結之前約一年半，便可full-house完成指派7名校委，包括校委會主席。
4. 州長委任校董有三關兩卡，最後要教授團同意。這也許是最重要的一點。加州州長委任加大校董，不是隨意的，而是有加州州憲法授權大學訂定的章程規管的，包括兩重關卡三個要求：首先，州長想提名一位校董的話，事前要諮詢一個專門為此而設的11人組成的常設顧問委員會，其成員包括校友會代表、學生團體主席聯會的代表，以及全體教授的代表。州長只能委任兩名校外人士出任顧問委員會的委員；委員會的其他校外成員，個個有頭有面，不會是橡皮圖章輩，校內成員就更不用說。然後，州長的提名，須要經過純粹由加大教授組成的教務委員會（Academic Senate）的多數同意，才可任命。最後，大學章程規定，校董會的整體成分，必須反映加州的經濟、文化、社會、族裔和性別等的多元性。相比，特首委任港大的校委，不受條文限制，沒有體制內的制衡，是完全任意、「超然」、「冇王管」的。
還有一點更根本的分野就是：加州大學當然校董當中的州長、副州長等，都是民主普選選出來的，要對民眾負責；香港的特首則是北京欽點、小圈子推舉/抬轎推抬出來的，要對北京負責。別說扼殺言論自由誰敢說不敢，就看大學經費怎樣來，也有分別。
去年，加州大學與威望極高的加州州長 Jerry Brown刀來劍往，州長要削減大學系統所有十間分校的整體經費，還提出要教職員減薪，但校長 Janet Napolitano（president，管整個系統，不同於分校校長chancellor）也不是省油的燈，當過兩屆的阿里桑拿州州長，還 是上一任的 聯邦政府國土安全部部長。校長警告州長：你不批夠錢我們大學便加學費，學生都會指着你罵！結果，州長乖乖坐下來，真的不是假的與校長「有商有量」。香港呢？大學校監要商界停止給大學捐款，以便特府可以完全壟斷大學的財政來源，有利全面管控。
誠然，天下無完善的制度，人性始終有惡劣一面，加大的校董也經常受到校內外人士批評。那些批評一般是三類，其一是州長把委任校董的權力變成他個人作政治酬庸的工具；其二是委出的官商親朋多脫離群眾，加學費雜費的時候不手軟；還有就是一些校董拿着名銜在外面自抬身價撈好處。所有這些，都是與校內學術自由無關的；後者在美國事關重大，有校董想干預的話，搞不好會拖累州長自己的名譽和政治前途。
加大校董體制的批評者當中，以芭克萊校區物理系榮休教授Charles Schwartz最有名；此公十分激進，2012年該校區換校長，他就提議校內外人士「佔領」遴選過程。
美國學術自由的另外兩大系統保證
加大是州立大學，10校區總經費的60%由學費、捐獻、其他經營收益搭夠（加大有6所醫學院附設醫院，非常賺錢，其經營收益提供大學系統總經費的差不多三成）；餘的40%由州政府動用納稅人的錢提供。因此，州政府代表州民參與管理加州大學，是有理由的。不過，大家可以從上面的討論看到，加州的憲法和政府都十分尊重大學的自主權，安排州的政治人物進入大學的管理系統的同時，設計了多種細緻的制衡機制，目的就是排除有關的政治人物對大學作出「過度無謂」的干預。
然而，這些都是大學「系統內」的安全設計，萬一如果都真的失靈了，學術自由受到威脅，怎麼辦呢？
那還有起碼兩個大學系統以外的保證。其一就是法律和獨立的司法權，包括州的和聯邦的。這方面的保障乃是一種「系統外」制衡，在美國曾經起過重要作用，最轟動和影響最大的一起事例，正正就發生在上世紀六十年代末的加大。事件的兩個主角，一男一女都是那時的「風頭躉」。
Ronald Reagan v Angela Davis
男的，就是出身荷里活的加大校董首長、加州州長、大右派、未來的美國第40任總統朗奴列根；女的，就是風華絕代詞鋒厲害的加大洛杉磯校區哲學系助理教授、極左行動派公共知識分子、激進女權代言人和婦解分子、親蘇的美共黨員、黑豹黨和人民神殿教的支持者安吉拉戴維斯。看官，那是如假包換的「火星撞地球」！
1969年，戴維斯在史上有名的德國洪堡大學（Humboldt University，位於當時共產黨統治的東柏林）念完博士課程但還未拿到學位（即所謂拿了ABD）就回到美國，受聘於加大洛杉磯校區的哲學系。州長校董列根非常反感，施壓大學翌年不再與她續約，並下令任何加州的公立大學不得再予她教席。美國大學教授公會抗議，表決通過聲明譴責加州大學校董會，但是無效；大學內部體制未能保護戴維斯的學術自由。其後戴維斯經歷很多事，包括坐牢。長話短說，後來她打贏了關鍵官司，重新獲得教席，先是在三藩市州立大學復正職，1991年轉到加大聖十字（Santa Cruz）校區，2008年在那裏退休，現在是該校「傑出榮休教授」，今年72歲。
Lawrence Summers v Cornel West
接下的問題是，就算有大學體制外的法律與獨立的司法公正抗衡體制內的保護失靈，一個學者能夠頂住校董會的直接壓力又如何？校方一樣可以用其他辦法施壓，例如給他坐冷板凳、升職加薪等事多所刁難、分派額外而呆板的工作、把他的辦公室置在廁所旁邊等等（即大陸人說的「穿小鞋」）。
大家不要以為象牙塔裏永遠很乾淨，壞起來的時候與商業機構沒兩樣。對此，美國學術界還有另一種體制外的保護。典型事例是2000年森默斯出任哈佛大學校長後與左派激進神哲學者、非裔美國人學（African-American studies）教授韋斯特之間的過節。森默斯是著名經濟學家，當過奧巴馬總統的首席經濟顧問。
韋斯特念中學之時（六十年代後半）便崇拜Malcolm X、馬克思等激進思想家；大學上哈佛，受哲學系教授Robert Nozick的影響，開始同情黑豹黨（Nozick的一個理論認為，過分而恒久地強調非暴力原則的結果，是社會出現壓迫者和被壓迫者之間的彼此自願的奴役契約；此說與本地新近興起的「勇武派」的說法耦合）。他後來到普林斯頓大學念研究院，博士論文的題目是「馬克思思想中的倫理層面」。森默斯出任哈佛大學校長的時候，韋斯特已經是該校的正教授，大名鼎鼎有國際地位，主理哈佛的非裔美國人學課程。
森默斯屬於經濟學裏的主流派，學術風格硬橋硬馬，着重實證研究，也許因此有點看不起韋斯特，特別是後者那種概念豐富口水多過茶的左派學者傾向；於是，森默斯數度請韋斯特「喝茶」，提議他少寫報紙文章、勿過多出鏡電視，集中精力出版大部頭著作，並按時向他報告進度。
關於韋斯特「寫太多報紙文章」的「微言」，顯然包含某種偏見，因為大經濟學家頻寫報紙文章的，大有人在，大家熟知的經濟學諾獎得主Paul Krugman是一個；況且，森默斯本人當上大教授的時候，也在華爾街賺外快，當多間公司的董事，更常常在《紐時》、《華郵》等報紙寫op-ed，甚至在FT有專欄。
對此，堂堂一方權威的韋斯特如何受得起？於是一怒成疾。病榻上，森默斯不睬不理，普林斯頓的校長卻十分關切。於是，2002年痊癒之後，韋斯特辭去哈佛的教職，過檔普大，10年之後榮休，然後到耶魯大學名下的聯合神學院（Union Theological Seminary）供職做研究。
這個故事說明什麼？學術自由不僅僅是由一所大學一個系統的內部保證的，美國的大學百花齊放，不同大學領導層之間的學術品味南轅北轍，校內管治權力模式更有千差萬別具體而微，一處視為糞土的，在別處也許是香花；只要有能力，在一處穿小鞋不舒暢甚或不見容，到別處便海闊天空。那同樣是對學術自由的有力保證。
反觀香港，所有大學的校監和校董會的權力來源和結構都是劃一的，只要特首想干預要奪權，不消多久他或他的代理人都可以做到。學者在一處受到打壓的話，便走投無路，因為就算能夠轉校任教，轉去哪裏都一樣沒前途；劃一的制度最後保證他頭頭碰着黑，所有本地大學的門口都寫着同一個「超然的」特首校監的名字。
香港的大學在梁政府的強勢逼迫之下，正逐步與大陸實況「融合」，其支持者還在奢言現存體制「符合國際標準」。加州大學的例子給大家指出：「國際標準」不只是表面形式；「學術自由」還需要校外空間。是時候港人趁着「港大事件」還在燃燒，深入討論本地大學校監由特首出任的做法應否摒棄、特首委任校委的特權如何改革。
練乙錚
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