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Monday, 4 August 2014

2.4万亿地方债偿还风险加剧 债主堵住基层官员讨债

在经济下行压力下，2014年上半年多数地方政府财政收入增幅放缓，而刚性支出不减，这使今年地方政府2.4万亿元地方债的偿债压力陡增，风险凸现。
　《第一财经日报》了解到，一些地方债务问题突出，出现了债主把某地基层官员堵在会议室讨债的情形。
　审计署近期公布的数据显示，从去年6月底至今年3月底，共有9个省份超8亿元的债务逾期未还。
　财政部部长楼继伟此前接受媒体采访时表示，目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定风险隐患，全面规范地方政府债务管理是当前一项重要任务。
　偿债压力陡增
　截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元，而今年需要偿还的债务占债务总余额的21.89%，这意味着今年地方政府需偿还债务或为2.4万亿元。财政部副部长王保安此前称，今年是偿债压力最重的一年。
　经济下行压力下，多地财政收入吃紧，这加重地方偿债压力。
　根据各地披露的经济半年报，至少22省份经济增速落后于年初目标，11个省份财政收入增幅只有个位数。
　这也使得地方政府更加依赖卖地偿债。
　早在2012年底，就有11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让金偿还约3.5万亿元地方债。
　今年上半年，地方政府通过卖地收入达到21129亿元，同比增长26.3%。不过，由于楼市低迷，土地市场不景气，6月份地方卖地收入同比增幅跌至7.3%。
　南方某市一名官员称，由于当地土地市场不景气，多次出现土地流拍现象，为了把地卖出去，当地只好采取划小地块出让的办法。“价格低也要忍痛卖，一旦资金链断了，进入金融机构的‘黑名单’就更糟糕了”。
　上海财经大学公共政策与治理研究院副教授郑春荣对《第一财经日报》表示，今年经济下行会导致一些地方融资平台的收益能力下降，主要体现在以土地为 资产的融资平台公司，这类公司一般通过做大资产(即收储土地)来增加负债，但是今年楼市低迷，土地估值下降、资产缩水，而负债却没变。但这多出现在县级融 资平台，而更上一级(省级、地市级)的地方融资平台腾挪空间更大。
　尽管地方政府加速卖地，但开发商往往无力接单。这也让地方来自土地的财政收入萎缩。一名省级开发区官员称，由于地价下跌，当地今年财政收入至少要下降25%。
　除了卖地偿债外，地方政府还采取借新债还旧债的方法。根据审计署最新数据，2013年6月底至今年3月底，9个省本级政府为偿还到期债务举借新债达579.31亿元。
　偿债疏堵结合
　《深化财税体制改革总体方案》即将出台。
　“目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定风险隐患，全面规范地方政府债务管理是当前一项重要任务。改革总的要求是，疏堵结合，开明渠、堵暗道，加快建立规范合理的地方政府债务管理及风险预警机制。” 楼继伟在对媒体详解该方案时如是称。
　在“堵暗道”方面，地方融资平台和通过信托等渠道举债已被看紧。
　近些年，融资平台公司成为地方政府举债主体，截至2013年底，地方政府通过融资平台公司举债超4万亿元(40756亿元)。对此，金融监管部门 加强了对地方政府及融资平台公司的信贷管理，贷款规模得到有效控制。地方政府通过信托等影子银行融资的渠道也被收紧，去年，上海银监局辖区内政信合作产品 增速明显放缓，在各种信托产品中比重已有下滑。
　在“开明渠”方面，地方政府债券自发自还试点工作顺利开展。
　2014年5月，为建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，包括上海、广东、浙江等10个地区试点地方债自发自还，目前广东、山东、江苏三地已经完成政府债券发行工作，江西政府债已经公开招标，另外六地在积极准备中。
　楼继伟称，下一步规范地方债管理方向是在做好两项基础性工作上，继续扩大地方政府债券自发自还试点。
　两项基础性工作中，一项是推行权责发生制的政府综合财务报告制度，即政府的“资产负债表”，向社会公开政府家底；二是建立健全考核问责机制，探索建立地方政府信用评级制度。
　郑春荣对本报记者表示，“开明渠”、“堵暗道”的地方债管理思路很正确，楼部长会加速推行相应的改革措施，但巨额存量的地方债务如何化解仍是很重要的问题。
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银行高层称许多地方债问题难捂住 官员“走投无路”
　“许多地方债务问题快捂不住了。”一位银行部门省级分行的领导说。
　《经济参考报》记者近日分赴国内东、中、西部十个省、市、自治区采访发现，部分地区在经济下行的压力下收入增速不断下降、发展方式转变缓慢，债务 问题因此凸显。与此同时，伴随土地及房地产市场的陡然降温，过去借债发展、靠地还债的粗放发展模式难以为继，一些地方的债务风险迅速积聚。随着债务进入集 中还款期，部分地区对土地更为依赖，逆市场形势加速卖地步伐；银行等金融部门因担忧地方债风险，对政府贷款往往“明松暗紧”，致使不少地方“腹背受敌”。
　经济下行地方政府资金链紧绷
　不少地方官员、专家学者认为，地方债问题是我国经济发展艰难转型中的表现之一，和资源问题、环境问题、就业问题一样，因转型缓慢而积聚风险，因局部经济下行而风险凸现。
　“如果不是矿业经济下滑，我们的债务可能已经靠自己的财力消化完了。”内蒙古乌拉特后旗党委书记杜占贵说。
　乌拉特后旗于2004年实施旗政府所在地搬迁，10年来，漂亮的草原新城拔地而起，一举摆脱了原来蜗居在山沟里交通不便、缺乏用水的局面，而搬迁形成了大量的政府债务。近两年的经济下行，让这个以铜、铁矿采掘业为主的地方财政大幅减收，还债变得遥遥无期。
　数据显示，2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.6988万亿元。地方政府负有偿还责任的债务10 .8859万亿元，负有担保责任的债务2 .6655万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3393万亿元。部分省本级债务借新还旧数额较大。2013年6月底至今年3月底，9个省本级为偿还到 期债务举借新债579.31亿元，但仍有8.21亿元逾期未还。国家审计署财政审计司四处处长雷达说，地方债风险虽然总体可控，但由于全国财政收入不可能 打通使用，并不排除相当一部分地区存在风险。
　在一些政府债务风险突出的地方，债务问题和局部经济下行互为因果，多年来行之有效的“投资拉动”难以为继。据国家统计局发布的数据显示，今年前4 个月，全国固定资产投资增速下探至近13年来的新低。随着房地产市场的分化与波动，一些地方投资动力因“去房地产化”而快速减少，而以政府债券为主体的新 的地方政府举债融资体制才刚刚开始试点，原本对房地产和市政建设依赖度高的地方面临“失速”威胁。
　中部省份的一位官员说，近年来大搞举债发展，让一些地方更加依赖土地财政，统计数据显示，这个省财政收入中非税收入占比高达3成。在原有举债、融资、投资、建设模式无法持续时，很多县市区财政不得不依靠财政“空转”、税收“过桥”、征过头税来完成指标。
　部分债务问题突出的地方，“旧债还不起，新债借不到”的尴尬处境，让政府的资金链面临严峻考验。在北方某城市采访时，巧遇区长被一位债主堵在会议 室门口要账，区长说“没钱，真的没钱，你要是不信，去财政局查一查，要是有钱不还，别说是好区长，我连个好人都算不上了。”前不久，因为财政补贴不到位、 银行利息还不起，当地自来水公司中止向部分区域供水，政府被迫急调数十辆水车应对。
　与资金链一同遭受考验的还有政府信誉、社会稳定和信用环境“新官不理旧账”“闹大给钱、不闹不给钱”、“一旦完工就不给钱”的现象较为普遍。尤其 在中央对干部作风保持高压态势的情况下，一些干部在还债问题上“不吃不喝不作为”的问题突出。有些政府官员对待债务“击鼓传花、得过且过”。因为没有还账 计划，多数接受采访的讨债者表示“十年八年看不到希望”“彻底看不到希望”。长期讨不到债、又欠着高利贷的建筑商张震说“我每天就做两件事，一是躲债，二 是要账。”
　地市萎靡为还债“广卖薄收”
　在不少地方，来自土地的财政收入都在萎缩。地方政府想加速卖地，但开发商往往无心也无力接单。“由于地价下跌，我们今年的财政收入至少要降低25%，”辽宁一位省级开发区的官员对记者说“我们还算好的，好多地方比我们还惨。”
　在南方一个建市只有12年的新兴地级城市，其经济基础薄弱，现有土地储备1万亩《经济参考报》记者了解到，该市主要通过土地抵押方式融资，还款也 主要依靠土地出让。市政府一位熟悉情况的官员介绍说，其地方债务进入集中还款期，2013年要还款7亿多元，今年这个数字增长到15亿元。由于近期土地市 场不景气，已经出现多次土地流拍现象，为了能把地卖出去，当地只好采取了划小块卖地的办法。
　记者了解到，该市政府对面环境最好的地段，也就是其耗资数亿元建的水城沿线，高层住宅最贵的不过每平方米3400元，而老城区则大多只需要 2500元左右。这仅相当于一般县乃至镇的房产价格。“没有钱只能靠卖地，”当地一位官员说，“价格低也要忍痛卖，一旦资金链断了，进金融机构的黑名单就 更糟糕了。”
　越是地价下跌，为还债越需“广卖薄收”。在东部沿海一个靠近城区、总人口不过15万人的乡镇里，镇区人口不过3万人，在2006年时楼房开发面积 只有3万平方米，到去年楼房存量已达350万平方米以上。在介绍今年发展规划时，镇长原本自豪地说今年再开发200万平方米，但面对记者的置疑，他又自言 自语地改口说：“现在城区的房子确实饱和了，今年再开发的面积是不是太多了？这个数字以后应该有调整。”
　该镇长确有无奈之处。他给记者列举一个当地财政收入账单的构成：60%来自于土地，工业税只占12%，商业税占18%，另外10%靠餐饮业。“2000多个小摊小贩都要去收税，越来越难收。地要卖少了，不但债难还，财政供养人口的饭钱都难找。”
　欠发达地区要加速发展，往往更会借土地做文章。广西土地偿债规模只有700多亿元，但土地偿债比例高达38.09%。广西地方债结构中，地方债增 长的主力在市本级政府，而广西债务支出中，土地收储支出较大，在实际经济运行中，地方政府对土地收储的投入大，对土地收入也会格外依赖，因为土地财政作为 政府性基金收入，主要受益方即是市本级和县本级政府。这直接表明，越是依赖土地财政的地方，必然会加大推地规模。
　融资收紧地方官员“走投无路”
　地方靠卖地还债的窟窿有增大之势，而银行、信托公司等融资渠道却在不断收紧，这让不少地方政府官员在还债问题上感觉“腹背受敌”。
　记者从监管机构了解到，近年来政信合作产品数量日渐走低。2013年，国内第一个理财产品电子化监管平台已在上海上线，3290款产品中，信托融资类产品增速明显放缓，其中政信合作产品自2013年下半年起出现下滑，还有的信托公司政信合作项目被叫停。
　在中部某省银监分局提供的材料中，记者看到，由于注意到未来三年辖内平台还款压力将明显加大，银监部门要求加强对地方政府融资平台贷款风险管控。 今年，针对该省省会城市近三年平台贷款还款过于集中的情况，督促相关银行根据平台公司和建设项目具体情况，分别采取“及时收贷、收回再贷、据实定贷、引资 还贷、只收不贷”的方式，以缓释存量平台贷款风险。
　湖北一个三线城市城投公司负责人介绍，发展滞后的城投公司资产负债率虽然不高，同样融不到资。现在正规的融资渠道只剩下两条，一是向政策性银行申 请贷款，二是发企业债，其中政策性银行的贷款对用途有严格限制，融资额也非常有限。再加上融资平台公司利用原有划拨土地进行开发建设或转让，还得补缴土地 价款，让城投公司本来就紧张的现金流更加捉襟见肘，只能拆东墙补西墙。
　“十个茶壶七个盖，许多地方债务问题都快捂不住了，”一位银行部门省级分行的领导说“由于风险监管要求很严，现在银行跟地方政府只能握手不敢拥抱。”
　湖南一位地级市的副市长向记者诉苦“现在从银行融资越来越难，逼得政府一天到晚找抵押物。银行的贷款财政担保已经不灵了，必须要人大‘背书’。不 少地方被迫通过中介机构融资，高利率也要咬牙贷，短期过桥资金的利率甚至达到15%。一笔钱拿下来，到账的资金已扣除利息，剩下的拿出很大一块去还旧，饮 鸩止渴，越来越难以维持。”
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