作者： Carl Minzner
日期： 2013年10月30日
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人權監察委託組織外的專家就中國法制改革的軌跡撰寫六篇評論，這是第二篇。
內容提要
中國在過去30年的政治和法制改革大幅度改善了公民表達不滿的申訴途徑。可是，在過去10年，中國的中央領導人轉而反對他們自己在20世紀晚期推動的許多法制改革。這破壞了提高使用司法服務的機會方面的早期改進。同時，這也是對社會動亂煽風點火。
自1970年代後期開始，中國領導人放棄了中華人民共和國成立以來一直用於統治的毛澤東式經濟，政治和意識形態控制。在接下來的20年，他們嘗試建立以法律，訴訟和法院為中心的新制度來處理公民之間的民事糾紛以及民眾對國家行政上的不滿。
公民對這些途徑的用量大增。訴訟數量飆升。農村居民在捍衛自身利益時打出了有關法治的中央新口號。一支善於融合法律挑戰與精明媒體利用來質疑地方政府濫權的公益律師出現了。
可是，在2000年代初，中國當局對這些發展感到越來越不安，認為這些導致公民示威與日俱增，而且正在削弱一黨的控制。結果，他們背棄了原先把糾紛引向正式法院管道解決的努力，在中國的司法體系內展開新的政治運動，又加強對公益法律活動人士的打壓。
這些轉變削弱了國家當局自己嘗試確立的對公民權利保障，使法官為了防止糾紛傳到上級而放棄程序及大量的法制常規。而且也使中國民眾認定，最有可能解決他們不滿的不是日益受到削弱的國家司法機構，而是直接的街頭行動。
1970年代-2000年代：30年的改革
在1970年代後期，中國開始走出文革的紛亂的時候，它仍然保留1950年代起奉行的毛澤東政策和做法。
解決一般民事糾紛的責任落到由地方的黨機關或公眾活動人士領導的地方調解委員會之上。這些委員會依據靈活的準則以及非正式的程序來運作。它們也是高度政治化的。頑抗的人可能會在有組織的鬥爭大會上受批鬥，以資改正不良的行為，並通過對他們懲一儆百的方式傳達正確的黨路線。公民的權利不是焦點。
行政申訴機制面臨類似的限制。在1970年代的國有經濟下，工作，住屋，及其他國家資源的分配權仍然集中在個別國有企業或局的領導之手。沒有多少途徑可以讓職工投訴濫權或待遇不公的問題。
那些尋求向國家機關追究的不滿民眾常會到由更高級別的黨政機關經營信訪局上訪。在專制體制下，缺乏獨立的司法機構或開放的政治參與機會，信訪局這一機構深深植根於中國向天子申訴這一歷史傳統，向一般民眾提供了一個申訴途徑。但是，它的主要作用並不是公平公正地解決市民的投訴。相反，中央當局把這些部門當成一般的管理工具那樣使用，蒐集關於社會問題和任性地方官的資訊，，在群眾中開展黨的宣傳，並選擇性地干預和依照公民的願望處理一些（但不是所有）個人的不滿。
鄧小平於1978年掌權，扭轉了激進的毛派政治政策。隨著數以百萬計的市民擠滿了國家級，省級，縣級政府，尋求為家庭成員政治平反和處理先前幾十年積累下來的不公正，上訪數字飆升至創紀錄的水平。國家當局倚靠信訪局和上訪途徑來解決這些不滿。截至1982年，有關這些“歷史的”不滿怨氣的處理請求上升至所有上訪數目的約80％。
但是，假如中國領導人出於一時的權宜考慮而願意依靠這些機制，灼熱的文革經驗則促使他們嘗試建立其他制度來治理國家和解決糾紛。對鄧小平來說，規則不應該因為個別領導人的心血來潮而改變。公開頒布的法律（而不是黨內命令）使規則化的治理成了可以期望的事。專業的法官似乎保證了這些規則在應用時會更加公平，更不偏不倚。
法制的變化成了1978年後改革時代的一個標誌。中國政府發布了數以百計的新法令和規章，構建一個完善的刑事，民事和商業法框架。他們重開法律學校。在1980年代期間，成千上萬的應屆畢業生開始進入法院，檢察院，以及其他擺脫了毛澤東時代的破壞的法律部門。在接下來的幾十年中，當局採取了行動，使這些機關進一步專職化。在1995年和2001年的立法改革使高級學位成為新的法官，檢察官和律師必備的先決條件。
與這些改革相一致，中國當局也把解決爭端機構的工作轉移了。官方對由社會活動家進行調解的喜好逐漸變成強調依照法律進行司法審判。隨後幾十年裡的改革確認了這些變化。 1990年代的取證及程序改革推動法院採取越來越正式的訴訟程序。
對於律師的政策也起了變化。1996年的律師法把律師的定義從“國家法律工作者”變成“提供法律服務的法律執業者。”在1990年代，國家當局把法律界完全私有化，儘管仍然保留黨和國家對該行業的最終監管控制。
中國政府還推出了一系列的行政法改革浪潮。 1989年的行政訴訟法給予公民有限的權利，讓他們能夠在法庭上挑戰個別國家官員的行動。其他改革，如2003年“行政許可法”及2007年政府信息公開條例“，尋求對地方當局的權力施加法律檢查。
官方宣傳的轉變和上述變化相類似。到了1997年，中央當局把 “依法治國”採納為黨的核心口號，在兩年後將之寫進憲法。
這些變化導致訴訟案件的數量大規模激增。全國一審民事案件從1980年代初的不足1萬上升至1990年的大約190萬宗，到1999年再升至超過500萬。和官方對裁決的偏好一致，這些個案通過調解解決的百分比在20世紀的最後20年都在下跌，從1980年代初的70％左右降至2000年代初的大約30％。針對政府的行政訴訟同樣大增，從1989年的零上升到2001年的大約100,000宗。
隨著新的解決糾紛途徑激增，“歷史”的怨氣漸漸退去，到黨和政府主持的信訪局上訪的民眾人數下降，至少在最初階段如此。上訪人數在1980年代初起到2003年期間穩步下降。可是，經濟改革產生的高度社會壓力和國家未能深化政治和法律改革（見下文）來扭轉這些趨勢，1990年代的上訪數字大幅飆升，到了2000年代初，國家信訪局每年錄得的上訪數字超過1000萬。
信訪和法律途徑之間沒有明確的區分。普通市民在向黨政信訪局上訪時援引中國急速增加的法令法規，把自己合法權益受侵犯的投訴直接加到對地方當局一籮筐的指控之中，諸如地方貪腐和濫權等。中國的法院繼續有它們自己的信訪局，接收到各種的上訪，陳情，由要求社會服務和財政援助的呼籲，到覺得不平的公民堅持不懈想推翻法院最終判決的努力。
中國的法制改革也遇到了越來越多的問題。國家在建立一個以專業司法機構主持的正式法庭審判為中心的爭端解決系統而做的努力，和中國農村欠缺訓練有素的人員這一現實格格不入。此外，深化機構改革的失敗意味著，與黨和政府機關相比，中國的法官仍然是制度上的薄弱角色。法院在執行判決時遇上普遍存在的問題，導致它們與不滿公民間的暴力衝突增加。
這些困難使起初支持法律改革的黨中央機關和曾經試圖依靠新途徑來解決不滿的民眾當中越來越多人們感到實際的幻滅。對政府的行政訴訟經過幾年的爆炸式增長，在1998年後趨於穩定。公民之間的訴訟也出現了類似的趨勢。通過仲裁解決的一審民事案件的百分比在1999年達到高峰後，在接下來的幾年下降了。
20世紀後期的中國法律改革也導致了越來越多要求更深入改變的政治壓力。到2000年，一支尋求以新頒布的法令和規章（加上媒體壓力的精明使用）來推動更廣泛制度改革的公益律師出現了。2003年，在傳出移民工於國家拘留期間死亡的醜聞後，律師和公民活動人士成功促使中央機關廢除收容遣送制度，一個合法性有疑問的國家拘留制度。這一成功促使的活動人士在隨後幾年對國家歧視肝炎受害者，政府缺乏透明度，以及官方對媒體的審查等啟動類似的挑戰。
在國家官僚機構中，官方在20世紀末期對法律規範的強調也影響了政府幹部。在1990年代末和2000年代初從中國法律學校畢業的理想主義的年輕法官，滿腦子從國外引入的憲法至上等學術理論。2001年，最高人民法院授權下級法院在齊玉苓案中應用（否則不可用於法院審判的）中國憲法時，很多人以為中國的憲政時刻確實已經開始了。
反擊
和較早時的希望相反，過去十年間廣泛出現了國家反對較早期法制改革的情況。事實上，政府官員認為，20世紀後期的改革導致社會衝突不斷升級。在政治上，中央當局對有關使用法治概念來破壞黨的統治的可能表示憂慮。
中國當局開始打擊那些曾經試圖用新的法律途徑來推動更大變革的公益律師。2006年，國家控制的律師協會頒布規則，限制律師參與牽連大量個人利益的“群眾”個案。隨後幾年，許多著名公益律師受到更多騷擾，或被取消律師資格。在2009年，中國當局突擊搜查並關閉了由6年前成功推動國家機關廢除收容遣送制度的律師開設的公盟辦公室。 在中東爆發起義之後，鎮壓上升到新的高度。在2011年春天，中國當局展開了持續的鎮壓，幾十公益律師和法律活動人士被軟禁，拘留，而一些人則週期性的遭到“失踪”或酷刑。
黨機關也收緊了對國家法律機關的控制。在2006年，當局在法院展開了新的政治運動，政府部門提醒國家僱員，黨的政策高於法律規範。在2008年，中央當局任命沒有正式法律經驗的政法委秘書長為中國最高人民法院院長。在這一舉動之後，一股保守的寒意降臨法院系統。最高人民法院的新一屆領導班子迅速行動，把自己和早期的改革撇清關係，例如，正式宣布撤回齊玉苓案的判決。
中國司法機關的新領導人更採取行動，扭轉了20世紀後期對法庭裁決強調。他們重振已經陷入停頓的改革以前的調解制度和做法。在法院系統之外，中國當局恢復由當地村民和居民委員會運作的人民調解委員會。在司法機關內部，他們引導法官把訴諸調解（而不是發出裁決）視為解決糾紛的首選方式。在新口號中表現了這種偏好，如“調解優先，調解審判結合。”儘管行政訴訟法明確禁止調解，這一官方的強調還是影響到刑事和行政訴訟案件。
國家當局也開始背棄早期使司法專職化的努力。他們復興毛澤東式的裁判，強調調解，民粹主義以及黨政工作的融和。法官不能再被動地在法院等待糾紛上門。相反，他們要進入農村，積極主動地發現潛在的公民不滿，並在他們提出訴訟之前，努力減輕那些不滿。新的模範法官運動，呼籲法官放棄嚴格遵守“冷”的法律規範和“機械”的程序，改用靈活的標準和爭議雙方的個人關係來處理。
和這些新政策相一致，中國當局開始調法院的招聘途徑。他們認為，1990年代增加僱用持有高級法律學位的大學畢業生的努力對農村法院幫助不大，那些法院難以招攬及留住受過訓練的人員。自2008年開始，黨機關顯著擴大了特殊項目，向受挑選的退役軍官提供密集的法律培訓之後，派遣他們到鄉鎮出任法官。官員認為，這類人員比那些純粹受過學術訓練的同行更有能力處理棘手的農村糾紛。
上述的所有變化和中央日益強調維護社會穩定（維穩）的需要互相交織。民眾上訪抗議的快速增長使黨的官員向地方當局施加強大的壓力，要他們盡一切力量確保“小毛病不離開村子，大問題不離開鄉鎮。”
國家安全機關制定了新機制來應對日益加劇的社會不滿。一些機制涉及到直接的鎮壓。面對著自上而下要求它們防止民眾到中央政府機關上訪伸寃的壓力，地方當局招募了一系列的保安人員(“獵犬”)來攔截上訪者。非法的拘留設施(“黑監獄”)在北京大大增加。其他的國家反應則涉及一系列的軟性壓制。例如，當局把較早期的毛派社會控制辦法應用到堅持上訪的民眾身上。當局找出那些民眾家族網絡中的脆弱成員（如出任公職或是接受國家福利的親戚），以解聘或停止發放福利來威脅他們，並逼迫他們干涉目標人物，使之停止上訪或抗議。
黨機關也制定了新機制來協調國家對社會抗議的回應。在“大調解”或“社會穩定風險評估”的標題下，這些匯集了法院，警察和其他國家機構的系統敲定出對初期民眾騷亂跡象的回應。他們強調靈活性，而不是遵守法律或程序規範。當局可能會展開一個協調一致的行動，以圖壓抑一小群想要叫停地方發展項目的村民心中全然正當的不滿。另一方面，面對民眾對地方法院合法正確判決的一致反抗，他們可能會決定讓步，並指示有關當局不用理會法律條文，扭轉司法命令，並滿足群眾的要求。
近年來，這些政策改變了中國的爭端解決模式。2004年以來，中國法院機關報告通過調解結案的民事案件數目大量增加。自2006年起，中央也報告說，中央信訪局的上訪人數急劇減少。
短暫的穩定，長遠的代價
難 道中國當局發現了一個神奇的方法，可以成功處理21世紀最初幾年湧入中國法院和政府機構的民眾對民事及行政方面那日甚一日的不滿嗎？不是的。相反，他們採 取了短期措施，使社會在表面上看來變得更穩定。可是，這些做法不但沒有解決中國法律制度面對的根本問題，在實際上更破壞了1980年代初以來在訂立制度， 依法解決糾紛方面所取得的有限進展。
自 2000年代初以來，中央改變了地方官員的工作績效獎勵。一如任何龐大的官僚機構，中國共產黨機關依靠一套複雜的人事評估來確定誰人會成為模範員工， 誰會得到提拔，以及誰人會在年終時收到工資獎金。當然，這成了中央根㯫目前的政策偏好來試圖引領較低層國家機構的一個工具。
和防止地方不滿壓向中央的新官方強調一致，黨機關在21世紀的最初幾年中提高了地方官員面臨的職業制裁。
讓大量訪民離開轄區到北京申訴的地方黨政官員遭受的制裁日益嚴峻。地方法官需要順利通過調解來解決的個案比例提高了，做不到便可能遭受負面的薪金和職業生涯後果。
新 的國家措施中有一些具有改善地方一級解決爭端制度的潛力。調解就是一個例子。20世紀後期側重以正式裁決來處理民眾糾紛的努力，明顯地碰上制度上的限制， 比如缺乏訓練有素的人員以地方法院的權威薄弱。謹慎地復興村落的調解機制，或是容許城鎮非政府組織在處理公民申訴時擁有更大的自主權，可能有助培育發展出 更具合法性的替代機制來解決糾紛。
不幸的是，這並不是近期改革的推力。相反，國家對於通過自上而下的績效目標來實施新政策的依賴，造成了廣泛的負面影響。
以家庭暴力為例。過去十年，中國政府對解決虐待配偶和家庭暴力這根深蒂固的社會問題認真的下了功夫。經修訂的2001年婚姻法明確禁止家庭暴力，使之成為離婚的理由，並且讓受虐配偶能夠提出民事索償。一些中國的地方法院試行了試點計劃，允許法官向家庭暴力的受害者發出保護令。這些改革不僅讓婦女能夠在法院提出家庭暴力的控訴，也使得法官在調查時更加積極。
然而，國家推動司法調解的功夫削弱了這些改革。正因為通過調解解決指定數目的個案有重大職業誘因，有強大的壓力促使法官急忙解決面前的個案，而忽略或淡化公然虐待配偶的事例。甚至在指定為處理家庭暴力控訴試點的法院也是這樣。
地
方官員和法官處理上訪以及抗議的沉重壓力也削弱了法律的規範。面對被辭退工人討回工資的街頭示威，一些中國的法院和法官的反應是，在安撫不滿的各方時，把
法律全然丟棄。這包括放棄取證和程序規範，單獨協助工人表達不滿，或命令（沒有實際法律責任的）無關連人士承擔支付工人薪水的包袱。在某些情況下，地方法官直接用法庭自己的預算來付錢給不滿的當事人。
這些例子反映了一個更大的趨勢：過去十年，官方的維穩政策在穩步破壞中國的法律制度和規範。
一方面，中央控制異議的壓力使地方當局放棄有限的法律保護，並轉用更嚴厲的鎮壓政策。法院不得不犧牲對公民權利的公認程序保護，以圖迅速解決糾紛，防止那些人向上級主管部門提出申訴。公安人員被迫監視和騷擾那些尋求組織和引導公民經法院和政府途徑提出申訴的公益律師。而黨的機關則致力發展出新法外措施（如黑監獄和長期監視居住）來抑制堅持不懈的活動人士和上訪者。
但是這個動態還有另一面。越來越多的民眾受到驅使，轉而依靠其他方式來維護自己的權利。當不滿徵地的農民看到法院對他們的控訴閉門不納時，便會明白正規的司法機制對他們的幫助有限。當法律活動人士看到國家機關扼殺解釋憲法規範的進化機制時，他們會對漸進式的改革失去希望。
此
外，許多中國人相信，國家對組織化的社會不滿這一威脅的敏感反應使他們擁有可以申訴不滿的替代手段。正因為出現上訪及抗議的情形會使地方官員受重罰，不滿
的民眾通常會視這些為達到要求的首選機制，不論他們的需求有沒有法理基礎。民工可能會認為，圍繞縣委總部靜坐抗議將促使地方當局介入他們與違法地不支付工資的偏主之間的爭執。不滿國家徵收土地來進行公路建設項目的農民可能會認為，組織大批村民和當地警察進行激烈的對抗（並邀請記者採訪過程），將促使地方當局提供遠遠超過他們依法有權得到的金錢補償。
這是很危險的。這不是一個穩定的制度演進配方。相反，不論是地方政府還是普通公民都在被迫採取極端行動。而國家當局為了回應毛澤東時代的混亂而建立的法律規範和架構正逐步被蠶食。
法制改革走向何方？
習近平和其他黨的新領導人想把中國的法律制度引向何方，目前尚不清楚。
在2012年的領導層交接之前和之後，出現了一些誘人的迹象，暗示有些新領導可能會容許重新回到一個對法律改革較為寬鬆的氣氛。2012年10月，在黨走向領導層交接的過程中，國務院發布了一份白皮書，陳明有關司法改革的正式談話要點。引人注目的是，它拋棄了近年來高度政治化的語言，轉而使用更加客觀的語調。
在2012年12月，1982年憲法頒布30週年之際，習近平就中國法治建設的需要發表了講話—許多人視這場講話贊同寛鬆法律改革的信號。2013年1月，黨的政法主管（在勞動教養（勞教）和戶籍（戶口）政策以外）挑出了“司法權威”、“和法律有關的請願”為改革時機已到的領域。最後，在2013年3月，中央當局任命了一個新的最高人民法院院長，一個和20世紀後期的法制改革緊密相連的人（與即將離任，和近期強硬司法政策有密切關係的院長形成鮮明的對比）。
然而，最近的發展使人懷疑這些令人鼓舞的跡象。在2013年夏天，中國領導人果斷行動，對習近平在2012年12月發表講話以後在學術界和一般人之間盛行的支持憲政論述加以打擊。展開了有針對性地拘留和逮捕公益律師和法律活動人士的浪潮。近月來也出現了毛澤東時代的言論和做法死灰復燃的情況。例如，中國中央當局目前正在推行兩個不相關的運動，其一是反腐敗，其二是制止網上傳言的散布。這些促成了這樣的奇觀：外籍高管以及社交媒體名人在國家電視台的攝像機前公開陳述自己的罪行，並以之為對別人的教訓。這些在文革的黑暗歲月中常見的做法，在中國為時幾十年的法制改革試驗之後，已經逐漸從公眾的記憶中褪去。
中國的新領導人會不會允許重啟真正的法制改革是不確定的。中國的高層領導人已經明確發出了打算維持一黨專政的信號。強大的既得利益者堅決反對任何可能會危及他們的影響力網絡及財富的制度改革。面對這樣的限制，中國法制改革的未來發展方向仍然不清楚。
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