日期：2013年7月11日
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(這是中參館在七月發表的評論文章，如果在其他地方已經有中譯的話，可以略過不看。而原文的註解指向了其他英文資料，因此不譯。—譯者。)
中國威權政治體制的未來會是什麼？
許多人曾經預測，中國在過去幾十年間的快速發展將不可避免地使之逐步自由化。他們預期經濟增長將會觸發一波接一波的變化—首先是社會層面，繼而是法律層要，最終會是政治層面的變化。事情看起來印証了這些預測。中國當局在20世紀晚期對外開放經濟之後，也對其立法及司法制度開展了大刀闊斧的改革。
然而，過去十年發生的事情卻使得這些預測遭到質疑。從2000年到2011年，中國的人均GDP增加了五倍有多，由949美元暴漲至5445美元。但是，中國共產黨的一黨統治絲紋不動，而且，中國當局否定了許多它們自己在1980和1990年代推行的法制改革。律師所受的壓力越來越大。反對法治規範的政治運動牽動了法院。而在維穩優先的新政策下，中央對以引導、限制、抑壓民眾不滿為務的法外機制的撥款大幅增加。
這些轉變使讓人抒發不滿以及糾正弊病的機制失效，而這些機制對中共這一威權政體持續的自我修復能力至關重要。
這些變化使民眾的各種不滿、憤怒匯集，越來越多人走向街頭抗議，而不是循制度化的法律或政治途徑來解決問題，以致社會更為動盪。
此外，這些變化增𣵚了中央對於中共官員個人—比如失勢的重慶市委書記薄熙來—把維穩機器用於私人目的憂慮。
正是這些原因，在2012年11月換屆之後，越來越多的官員，學者和活動家呼籲中央重新推動萎靡不振的法律改革。
中國可能確實處於一個轉折點。但它會轉到哪個方向，目前尚不清楚。當局可能會把重新啟動法律改革列為一個全面的政治及體制轉型計劃的一部分。又或者，他們可能會冒社會及政治日益動盪的風險而拒絕改革。[1]
官員重開在動盪的文化大革命（1966-76）期間關閉了的法學院。他們以學術和專業交流的方式來積極引進外國的法律概念。他們發布了數以百計的新法規和規章，創造了一個包含民事，商事，刑事，行政法等的全面框架。
當局把根據這些新頒布法律進行審判的法院推廣為解決一般民事或商業不滿和糾紛的首選場地。在1989年，中國當局甚至頒布了行政訴訟法，給予一般公民在法庭上起訴國家機關的有限權利。
在整個1990年代，這些改革繼續深化。當局使司法體系專職化，改變由前軍官擔任法院職務的做法。他們不再把律師定義為“國家法律工作者”，又把律師這行業私有化。
在2000年代初，中國人和外國人開辦的民營律師事務所出現爆炸性增長，取代了1980年代開辦的國有律師事務所。在1997年，中央機關把“依法治國”採納了黨的核心口號。與之相應的憲法修訂在那以後兩年推出。
後來，法律改革甚至成為中國外交關係的一個話題，美中外交官員同意展開有關法律改革的合作交流。
自然而然的，中國領導人旨在通過這些改革來促進自己的利益。在意識形態上， 他們想要有一個可以代替毛派革命原則的法源來確立他們的統治。
實際上，經濟快速發展和城市化引起的社會衝突越來越多，他們希望有新機制來解決這個問題。法律，訴訟和法院看來就是解決辦法。在行政上，中央領導人尋求新方法來監測地方官員，並且更好地應對官僚體系內無孔不入的委託代理問題。他們也想就中國面臨的國內問題更好的收集信息。
給予公民通過法院質疑當地官員的有限能力，或是讓他們通過立法通徑提出意見，有助解決這些問題。正如黎安友在2003年指出，這些改革有助加強中國國家的內部穩定。[2]
它們使共產黨的統治制度化。它們把民眾對侵犯公民權利和官員濫用權力的不滿引導向現行政治體制之內的機制，免得民眾成立激進的地下組織試圖推翻黨國體制。在外交政策上，法律改革也起了重要作用。比如說，中國在2001年加入世界貿易組織之前，和外國政府就法治問題的討論是一個在政治上比較容易接受的人權議題。
中央的改革使較低級的官員敢於以法治為旗幟，推動體制變革。1990年代後期，中國的法律學術界充斥著有關憲政和憲法至上的討論。
2001年，最高人民法院 （中國的最高司法機構）採取了突破性的一步，授權省級法院在一宗個案中應用(在一般情況下不在法院應用權限之內的)中國憲法。此後，一些地方法院開始推展他們權力的邊界，自行宣告違背國家法律的地方性法律法規無效。[3]
公民使用新的途徑來保護自己的利益。民事和行政案件成倍增加。農民使用中央的“法治”修辭來挑戰地方的非法勒索和土地徵用。到了2000年代初，一群公益律師和法律活動家（如陳光誠）出現了。
他們融合公益訴訟和精明的媒體策略，推動更深層次的改革，取得一些巨大成功。2003年，移民孫志剛在廣州市當局手中死亡後，三個法律學者向國家的立法機關遞交了一份請願書，質疑關押孫志剛的法外行政系統是否合憲合法。與此同時，媒體的廣泛報導使民眾對孫志剛案及類似的官方濫權事例一片嘩然。值得注意的是，中央機關讓步了，在全國廢除整個拘留制度。[4]
他們融合公益訴訟和精明的媒體策略，推動更深層次的改革，取得一些巨大成功。2003年，移民孫志剛在廣州市當局手中死亡後，三個法律學者向國家的立法機關遞交了一份請願書，質疑關押孫志剛的法外行政系統是否合憲合法。與此同時，媒體的廣泛報導使民眾對孫志剛案及類似的官方濫權事例一片嘩然。值得注意的是，中央機關讓步了，在全國廢除整個拘留制度。[4]
儘管有這些接近十年前使人感覺有希望的跡象，官員們轉而推翻他們早期的改革。一些擔憂是切實的。二十世紀後期的改革旨在把民事和商業糾紛引導給地方法院審理。但是，中國農村的法律資源有限。受過訓練的法官和執業律師都供不應求。法院在制度上仍然薄弱，其判決通常很難執行。隨著中國進入二十一世紀，這類問題導致地方法院和尋求正義的受害公民之間出現暴力對決，而就下級法院的判決向較高層機關進行法外請願和抗議的人數也有增加。
改弦易轍
別的憂慮則明確的有關政治。官方媒體曾警告說：“司法概念...不按照[中國]民族情緒的那些，已經‘由西方吹到東方’”[5] 黨當局警告說，一些法官不正當的使用一些概念，諸如“法律至上”等為托詞，在判斷案件時繞過或反對中共的領導。[6]
這引起了反彈。
由2000年代初開始，中國當局把民眾糾紛轉離依法仲裁的法庭審訊。法官面臨通過閉門調解來解決案件的新壓力。在毛澤東主席（卒於1976年）時代開設的社區調解機構重新運作。新的，由黨領導的法外“協調會”開辦了，以調解之名處理官員擔心最有可能產生社會抗議的個案。
在一些地區，這些努力使那些和在二十世紀後期得到推崇的正式法律途徑相比，或許更能應對農村需要的地方實驗成為可能。在另一些地區，地方當局為了保持社會穩定不惜一切代價—不論是抑制個別上訪者正當合理的不滿，還是向沒有法理依據，但有許多憤怒市民支持的集體投訴讓步，他們就會用這些便捷理據來完全放棄法律規範。
黨當局還試圖遏制在政治上不聽話的法官。2006年，中共官員在法院系統內推出新的運動，強調忠誠於黨和警惕西方的法治規範。2008年，中央當局把一個沒有正式法律經驗的中共監察官安插為最高人民法院的主管。跟著又有那個“三個至上”運動，目的是提醒法官，中共的政策和“人民的意志”等同（或高於）憲法。為免有人忽略這個訊息，法律學校課程和全國律師資格考試都做了修訂，把這些運動的內容列為強制性科目。
律師受到的壓力越來越大。黨的運動把他們標籤為“社會主義法律工作者”，有要求在律師事務所內設立中共的分支。現在，要獲得律師執業執照，必須要宣誓對黨效忠。當局又加強對知名公益律師和法律活動家的騷擾和虐待，一些這類律師的組織被關閉，另一些人則被監禁，軟禁，或是定期的被失踪和酷刑。
簡言之，中國共產黨領導人正試圖閹割他們自己在二十世紀後期釋放出來的法治呼聲。他們試圖閉止活動家用來動員更多人，推動更大變化的說辭（憲政），途徑（庭審）和社會力量（律師）。他們重申對國家人員或機構（法官和法院）的控制，這些人員或機構可能已經按捺不住忘記共產黨掌控的現實。
那些沒有這種憂慮的地方，改革則仍在繼續。例如，在刑事司法領域，中國當局針對少年犯推出無監護權試點方案。2012年刑事訴訟法為面臨訊問和審判的未成年人創造了額外的保護。
至於有關死刑的案件，中國的司法機關努力增加透明度和改進司法審查。因此，外國專家估計，自2007年以來，中國處決犯人的數量下降了大約一半，至2011年的大約四千人。[7]
強硬的中央政策產生了一系列負面影響。諷刺的是，這些政策加劇了社會動盪。許多就環境或土地問題對地方當局感到不滿的公民得出的結論是，得到糾正的最好機會不在於已被逐漸削弱的國家司法機構。相反，他們正越來越多地直接訴諸（有時是暴力的）街頭集體行動，以圖迫使中央官員干預和地方當局的讓步。作為回應，中央當局大大增加國內公安機關的撥款和影響力。這就使一些地方政府得以演化為類似封建時代的藩鎮，地方官員能夠調度大量的資金，(以政治正確的“維持社會穩定”為理據，遏止公民正當合理的投訴，隱藏自己的劣跡，並通過貪污使自己更富有。
由2000年代初開始，中國當局把民眾糾紛轉離依法仲裁的法庭審訊。法官面臨通過閉門調解來解決案件的新壓力。在毛澤東主席（卒於1976年）時代開設的社區調解機構重新運作。新的，由黨領導的法外“協調會”開辦了，以調解之名處理官員擔心最有可能產生社會抗議的個案。
在一些地區，這些努力使那些和在二十世紀後期得到推崇的正式法律途徑相比，或許更能應對農村需要的地方實驗成為可能。在另一些地區，地方當局為了保持社會穩定不惜一切代價—不論是抑制個別上訪者正當合理的不滿，還是向沒有法理依據，但有許多憤怒市民支持的集體投訴讓步，他們就會用這些便捷理據來完全放棄法律規範。
黨當局還試圖遏制在政治上不聽話的法官。2006年，中共官員在法院系統內推出新的運動，強調忠誠於黨和警惕西方的法治規範。2008年，中央當局把一個沒有正式法律經驗的中共監察官安插為最高人民法院的主管。跟著又有那個“三個至上”運動，目的是提醒法官，中共的政策和“人民的意志”等同（或高於）憲法。為免有人忽略這個訊息，法律學校課程和全國律師資格考試都做了修訂，把這些運動的內容列為強制性科目。
律師受到的壓力越來越大。黨的運動把他們標籤為“社會主義法律工作者”，有要求在律師事務所內設立中共的分支。現在，要獲得律師執業執照，必須要宣誓對黨效忠。當局又加強對知名公益律師和法律活動家的騷擾和虐待，一些這類律師的組織被關閉，另一些人則被監禁，軟禁，或是定期的被失踪和酷刑。
簡言之，中國共產黨領導人正試圖閹割他們自己在二十世紀後期釋放出來的法治呼聲。他們試圖閉止活動家用來動員更多人，推動更大變化的說辭（憲政），途徑（庭審）和社會力量（律師）。他們重申對國家人員或機構（法官和法院）的控制，這些人員或機構可能已經按捺不住忘記共產黨掌控的現實。
那些沒有這種憂慮的地方，改革則仍在繼續。例如，在刑事司法領域，中國當局針對少年犯推出無監護權試點方案。2012年刑事訴訟法為面臨訊問和審判的未成年人創造了額外的保護。
至於有關死刑的案件，中國的司法機關努力增加透明度和改進司法審查。因此，外國專家估計，自2007年以來，中國處決犯人的數量下降了大約一半，至2011年的大約四千人。[7]
強硬的中央政策產生了一系列負面影響。諷刺的是，這些政策加劇了社會動盪。許多就環境或土地問題對地方當局感到不滿的公民得出的結論是，得到糾正的最好機會不在於已被逐漸削弱的國家司法機構。相反，他們正越來越多地直接訴諸（有時是暴力的）街頭集體行動，以圖迫使中央官員干預和地方當局的讓步。作為回應，中央當局大大增加國內公安機關的撥款和影響力。這就使一些地方政府得以演化為類似封建時代的藩鎮，地方官員能夠調度大量的資金，(以政治正確的“維持社會穩定”為理據，遏止公民正當合理的投訴，隱藏自己的劣跡，並通過貪污使自己更富有。
是重啟改革還是走向無序？
2012年上半年，正在冒起的中共明星薄熙來跌倒了，使這些問題大受注意。中央領導人對他們之中的一員能夠積累巨大而不受制約的個人權力，並且挑戰在20年前開始改革時建立，而且一直奉行至今的低調集體領導規範表示擔心。自由派學者和官員利用薄熙來的事例批評中共背離自2000年代初就開始推行的法制改革。
過去一年裏，有跡象顯示，對法律改革的逆反可能已經產生了自身的反彈。中央當局轉而削弱中共政治法律機構的權力。新任中共總書記習近平開始恢復使用有關法律和法制改革的說辭，這些說辭近年無人提及。 黨的領導人發出新的要求：把法治原則應用到維護社會穩定的任務之上。國務院一份新的白皮書表明，近期在司法部門進行的政治運動可能要結朿了。
如果付諸實施，這些變化可能代表中國法律改革的一個轉折點。中央當局可能已經認識到，中國如果要解決眼下的問題，它需要有真正可以獨立制衡官員權力的制度，並提供自下而上的公民參與途徑。
今天的中國可能接近一個和1970年代的南韓以及1980年代的台灣相類似的複雜過渡期。在南韓和台灣的情況是，專制的當權者推行漸進的政治改革，政府機構外部的公民壓力水平的不斷提高，然後緩慢但成功地轉移到更自由的政府系統。如今，這兩個國家都穩站在世界上的發達民主國家行列。
但中國會不會進入這樣一個充滿希望的過程，現在仍然不明朗。中共的統治精英最終可能會拒絕，而不是主張改革。如果是這樣，21世紀的中國可能更近似19世紀的俄羅斯，而不是20世紀的韓國或台灣。
一如今天的中國，19世紀後期的沙俄儘管有著一個外國觀察家認為嚴重過時的官僚專制政治制度，它有幾十年時間的經濟增長率超過美國和歐洲國家。那個世紀接近尾聲時，人們紛紛猜測，俄羅斯的經濟和軍事實力在甚麼時候可能超越西方列強。
俄羅斯也發現自己在經歷國內大規模變化的陣痛。在工業時代的第一場國際戰爭(1853-56的克里米亞戰爭)中敗於西方列強之手，軍事羞辱暴露了俄羅斯的技術低下。因此，俄羅斯帝國發起了廣泛的經濟和社會改革。廢除農奴制，讓農民獲得更多權利。工業化重塑了俄羅斯人的生活脈絡，促使農村移民湧向城市工廠。工人就工作條件和工資問題發起的抗議活動開始以越來越高的頻率爆發。當時的新社會媒體—印刷版期刊—使受過教育的精英階層得以在全國各地迅速傳播想法，他們往往訴諸典故或暗號來避過帝國的審查。
沙俄當局也推出了廣泛的法律改革。他們引進外國的法律制度，包括法律教育模式，專業律師協會，西式法院和陪審團，以及民事，商事及刑事法。人們的興奮之情溢於言表。 “1860年代隨處可見的口號是正當程序，公開的法庭訴訟，由陪審團審判和不能辭退的法官。” [8]官員甚至還建立了擁有有限自治權力的地方代表議會。
1878年，一個名為維拉扎蘇利奇(Vera Zasulich)的年輕無政府主義者成為轟動一時的媒體話題。當她試圖暗殺一個帝國州長被捕後，扎蘇利奇的主審法官抵抗政府干預案件的做法；她的代表律師成功把公開審訊程序轉變對警察暴行的控訴；同情扎蘇利奇的公民陪審團做出“無罪”的裁決；當她獲釋時，爆發了公眾示威。
這種發展使政治精英深感憂慮。一如今天的中國，一個篤定反對根本政治改革的專制政權對法治制度的疑竇越來越多，在1881年無政府主義者暗殺改革派沙皇亞歷山大二世之後尤其如此。
在他的繼任者統治之下，俄羅斯當局展開了為時20年的收緊自由化政策的措施。他們減少公開審判，限制陪審員的權利，對律師協會施加控制，把政治審判從普通法院系統移除，並大幅削弱地方議會的權力。
當然，這些措施並未成功杜絕所有的異見者。私有財產的存在意味著皇權有其局限。儘管國家力圖孤立改革派知識分子，富裕的人照樣僱用他們。儘管國家極力審查異見作家，他們的作品還是有市場。
沙皇在十九世紀末那些反改革措施的關鍵結果是使社會激化。帝國對法律的揚棄使溫和派相信，政權的漸進式改良並不可能。國家在幾十年間不分青紅皂白的鎮壓推自由派的憲政主義者，無政府主義的恐怖分子，有宗教信仰的民族主義者，激進的社會主義者，以及權利遭到侵犯其的一般憤怒公民，使他們全部都採取更極端的政治立場。
一如今天的中國，俄羅斯帝國沒有台灣的黨外運動，沒有韓國的反對派政黨，沒有波蘭的團結工會。它粉碎任何建立這些組織的努力。這產生了表面上的政治穩定。但這也確保了一旦沙皇帝國土崩瓦解，沒有任何有組織的勢力能夠接掌大局，避免國家陷入權力真空。相反，有的只是一個紛亂局面，各種各樣的軍事強人、有民眾支持的暴徒、激進的知識分子以及—很不祥的—在芬蘭火車站下車，因為數十年的打壓經歷而變得鐵石心腸的堅定地下革命者。
當然，中國和這種局面的距離...還是有的。儘管國內越來越不穩，經濟增長放緩，與鄰國的緊張關係也不斷升級，中央領導人還是牢牢的握住權柄。儘管官方近期表態反對法律改革，大多數活動家仍然希望(並尋求)中國的漸進式改革。他們不希望出現一個會撕裂中國的激進動盪。他們想要軟著陸，而不是硬著陸。
但硬著陸的風險是真實的。壓力正在增強。要走漸進轉變之路，需要有開放的法律和政治途徑。如果中國現在不建立這些，它不會輕鬆簡單的進入轉型，而是會落入大災變之中。
註：
- 1. Some content and language are adapted from Carl Minzner, “China’s Turn Against Law,” American Journal of Comparative Law 59 (Fall 2011): 935–84.↩
- Andrew J. Nathan, “China’s Changing of the Guard: Authoritarian Resilience,”Journal of Democracy 14 (January 2003): 13–15.↩
- Keith J. Hand, “Understanding China’s System for Addressing Legislative Conflicts,” Columbia Journal of Asian Law (forthcoming 2013).↩
- Keith J. Hand, “Using Law for a Righteous Purpose: The Sun Zhigang Incident and Evolving Forms of Citizen Action in the People’s Republic of China,” Columbia Journal of Transnational Law 45, no. 1 (2006): 127–31.↩
- Wei Lihua and Jiang Xu, “Sifa shenpan zhong de renmin qinghuai yu qunzhong luxian” [Popular sentiment and the mass line in judicial trial work], China Court Web, 22 June 2011, available in Chinese only atwww.chinacourt.org/html/article/201106/22/455318.shtml.↩
- Minzner, “China’s Turn Against Law,” 947.↩
- “Dui Hua Estimates 4,000 Executions in China, Welcomes Open Dialogue,” Dui Hua Website, 12 December 2011, available at http://duihua.org/wp/?page_id=3874.↩
- Richard Pipes, Russia Under the Old Regime (London: Weidenfeld and Nicolson, 1974), 295.↩